II SA/Sz 817/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi D. M. i S. M. na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 czerwca 2007 r. nr XVIII/173/2007 w przedmiocie używania instalacji i urządzeń nagłaśniających oddala skargę Rada Miasta Świnoujścia, działając na podstawie art. 157 ust. 1 w zw. z art. 156 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), podjęła uchwałę w dniu 28 czerwca 2007 r. Nr XVIII/173/2007 w sprawie używania instalacji i urządzeń nagłaśniających. W § 1 uchwały wskazano, że ogranicza się używanie instalacji i urządzeń nagłaśniających w sezonowych ogródkach przyrestauracyjnych przez przedsiębiorców prowadzących działalność gastronomiczną na terenie gminy Świnoujścia zaś w § 2 podano, iż ograniczenie dotyczy imprez handlowych i rozrywkowych organizowanych w okresach od 1 czerwca do 30 września w godz. od 22.00 – 10.00. D.M. i S.M. pismem z dnia [...] r., (data nadania w urzędzie pocztowym), skierowanym do Rady Miasta [...] wezwali organ do uchylenia uchwały jako sprzecznej z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wyjaśnili, że [...] ma status uzdrowiska, wobec czego wprowadzone w uchwale ograniczenie używanie instancji i urządzeń nagłaśniających tylko w sezonie jest niezgodnie z unormowaniem z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit "k" ustawy, w świetle którego w strefie ochronnej A zabrania się prowadzenia działalności rozrywkowej zakłócającej ciszę nocną w godz. 22.00 - 06.00 przez cały rok. Również zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, co do zasady używanie instalacji i urządzeń nagłaśniających jest zakazane z wyjątkiem imprez rozrywkowych i handlowych. Na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Rada Miasta [...] nie odpowiedziała, wobec czego D. i S.M. nadali w dniu [...]r. w urzędzie pocztowym, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisaną uchwałę z dnia 28 czerwca 2007 r. W skardze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały wskazując, że narusza ona art. 38 ust. 1 pkt 1 lit "k" ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, który zawiera ograniczenia w używaniu instalacji i urządzeń nagłaśniających dalej idące, niż określiła to Rada Gminy. Skarżący wywiedli własny interes prawny do wniesienia skargi z okoliczności prowadzenia na terenie miasta [...] Ośrodka [...] "I", którego kuracjusze skarżą się na hałas powodowany zakłócaniem ciszy nocnej. Ponadto wskazali, iż jako mieszkańcy miasta mają prawo do niezakłóconego odpoczynku i są zainteresowani aby miasto utrzymało status uzdrowiska. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 czerwca 2007 r. Nr XVIII/173/2007 w sprawie używania instalacji i urządzeń nagłaśniających. Zaskarżona uchwała, niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego, zatem stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części ustawą "P.p.s.a.", dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na powyższy akt normatywny. Tryb właściwy do wniesienia skargi na uchwałę rady miasta unormowano w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Stosownie do art. 101 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z tego przepisu wynika jednoznacznie, że dopuszczalność wniesienia skargi uzależniona jest od wcześniejszego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest to jednakże jedyny warunek formalny jaki musi spełniać skarga, albowiem z art. 53 § 2 P.p.s.a wynika, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż skarga spełnia ww. wymogi formalne. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarżący przed wniesieniem skargi, pismem z dnia [...] r., wezwali Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą z dnia 28 czerwca 2007 r. Organ gminnej jednostki samorządu terytorialnego nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Wobec tego należy stwierdzić, iż skarga wniesiona w dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, za pośrednictwem Rady Miasta [...], została złożona z zachowaniem terminu. Jak wynika z cytowanego powyższej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na akt prawa organu gminy legitymowany jest jedynie podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego oraz naruszenie prawem chronionego interesu. Obligatoryjne jest spełnienie łącznie tych dwóch warunków, aby Sąd mógł przystąpić do merytorycznego zbadania zarzutów skargi. Tak określona przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 P.p.s.a. Należy wskazać, iż w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaostrzono - w stosunku do podstawowej regulacji sądowoadministracyjnej - rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny, o którym mowa w cytowanym przepisie, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawej. Od tak rozumianego interesu prawnego należy rozróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 282/07 , Lex 438959). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawa administracyjnego, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. W rezultacie ustawodawca normując kwestie trybu wniesienia skargi w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądził, iż Sąd może przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi, wówczas gdy w skardze wykazano naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących. Wobec tego to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałby interes prawny strony, gdyż Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1885/07 wskazując, iż mówiąc o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia jako podstawie skargi w tym zakresie trzeba wskazać na konkretne uregulowanie prawa materialnego (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Lektura skargi dowodzi, iż w przekonaniu skarżących zapisy kwestionowanej uchwały regulującej zasady używania instalacji i urządzeń nagłaśniających w sezonowych ogródkach przyrestauracyjnych przez przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie gminy [...] naruszają ich interes prawny jako właścicieli Ośrodka znajdującego się na terenie miasta [...] oraz jako mieszkańców tego miasta. Jednakże skarżący ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ani w skardze nie wskazali konkretnego przepisu prawa, który kształtując ich sytuację prawną, zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Sam fakt, iż ośrodek skarżących znajduje się na terenie gminy [...], nie jest równoznaczne z naruszeniem ich interesu prawnego, albowiem uchwała zaskarżona nie ingeruje ani w kwestie ich własności ani w kwestie prowadzonej działalności. Przywołane w skardze okoliczności zakłócania spokoju i ciszy nocnej zarówno kuracjuszom ośrodka prowadzonego przez skarżących jak i mieszkańcom miasta nie stanowią o wykazaniu naruszenia interesu prawnego, a raczej świadczą o interesie faktycznym. Skarżącym, jako posiadaczom czy właścicielom nieruchomości przysługuje wprawdzie ochrona, ale nie publicznoprawna, lecz cywilna. Przepisy prawa cywilnego dopuszczają, w celu wyeliminowania uciążliwości, wytaczanie stosownych powództw do sądu powszechnego. Ponadto w przypadku przekraczania dopuszczalnego hałasu skarżący mogą zrealizować ochronę swojego interesu faktycznego poprzez zawiadomienie właściwych organów, których zadaniem jest kontrola przestrzegania prawa w tym zakresie. Niezależnie od powyższego Sąd nadmienia, że unormowania uchwały w żaden sposób nie umożliwiają zakłócania ciszy nocnej, lecz przeciwnie wprowadzają ograniczenia używania instalacji i urządzeń nagłaśniających powodujące wydłużenie ciszy nocnej w sezonie letnim, wobec tego i z tego względu akt ten nie wpływa na sferę prawną skarżących, albowiem nie istnieją bezpośrednio negatywne skutki dla skarżących związanych z wydaniem uchwały. Z kolei podnoszona przez skarżących potencjalna możliwość cofnięcia statusu miasta uzdrowiska stanowi z jednej strony jedynie zagrożenie hipotetyczne, a nie realne i bezpośrednie, a z drugiej strony stanowi o ich interesie faktycznym. Żaden przepis prawa bowiem nie przyznaje skarżącym prawnej gwarancji utrzymania przez miasto [...] statusu uzdrowiska, ani też nie przyznaje podmiotowego uprawnienia skarżącym do żądania utrzymania status quo. W skardze podniesiono zarzuty wskazujące na sprzeczność uchwały z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit "k" ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Jednakże ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie, a zatem nie mają legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały . W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak po stronie skarżących legitymacji czynnej do wniesienia skargi, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w wyroku.