II SA/Sz 902/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 14 czerwca 2018 r. nr XLV/482/18 w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Międzyzdroje" postanawia odrzucić skargę. W dniu 14 czerwca 2018 r. Rada Miejska w Międzyzdrojach podjęła, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "u.p.z.p"), uchwałę nr XLV/482/18 w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Międzyzdroje". Pismem z dnia 12 lipca 2018 r. A. R. sp. z o.o. w W., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie: - art. 9 w zw. z art. 11 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia procedury związanej z uchwalaniem projektu studium), poprzez ich naruszenie (niezastosowanie) polegające na przedłożeniu Radzie Miejskiej projektu studium (art. 11 pkt 12 u.p.z.p.) w treści odmiennej niż wyłożona publicznie (art. 11 pkt 10-11 u.p.z.p.), - art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 7 u.p.z.p., poprzez uchwalenie projektu studium w sytuacji, gdy Rada Miejska jednocześnie uwzględniła część uwag do projektu studium - z pominięciem ponownego wyłożenia projektu studium zawierającej uwzględnione zmiany w jego treści, a przez to faktyczne pominięcie zastosowania art. 11 pkt 7 u.p.z.p. - tj. uniemożliwienie mieszkańcom Gminy zapoznania się z ostatecznym projektem i wniesienia uwag. W uzasadnieniu skargi skarżąca, po przytoczeniu stanowiska NSA zawartego w wyroku z dnia 26 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1027/11, wskazała, że interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały upatruje w rażącym naruszeniu powołanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniła, że studium uchwalono z naruszeniem opisanej w ustawie procedury, albowiem nie wyłożono do publicznego wglądu ostatecznej wersji studium, co z kolei uniemożliwiło mieszkańcom Gminy oraz innym podmiotom (w tym skarżącej) ustosunkowanie się do tego projektu studium. Tym samym wspólnotę samorządową pozbawiono wpływu na akt prawny, mający bezpośredni wpływ na szeroko pojęte prawa i obowiązki tejże wspólnoty (jej członków). Powyższe stanowi o istotnym naruszeniu trybu uchwalania studium, co zdaniem skarżącej, przesądza o jej interesie prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W argumentacji zgłoszonych zarzutów skarżąca wyjaśniła, że każda istotna zmiana studium implikuje konieczność kolejnego wyłożenia zmodyfikowanego projektu do publicznego wglądu wraz z możliwością wnoszenia uwag, albowiem wersja uchwalonego studium musi być tożsama z tą ostatecznie wyłożoną. Zaznaczyła, że w przedmiotowej sprawie podczas trzeciego wyłożenia projektu studium część rysunkowa, nie uwzględniała dominanty dla działki nr [...] obręb [...] położonej w M.. Tymczasem Rada Miejska przyjęła studium o treści odmiennej, bowiem zawierającej wskazaną na tym terenie dominantę o wysokości do 40 m. Powyższa zmiana treści projektu studium miała miejsce już po zakończeniu etapu trzeciego wyłożenia projektu studium i możliwości wnoszenia uwag do jego treści, uniemożliwiając mieszkańcom i innym podmiotom realizację ich uprawnień wynikających z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia procedury związanej z uchwalaniem projektu studium), a także z art. 7, 8, 10 k.p.a. Według skarżącej, wprowadzenie dominanty powinno skutkować kolejnym wyłożeniem projektu studium, bowiem była to zmiana istotna. Przy czym wskazana różnica w treści studium niesienie też daleko idące skutki, albowiem umożliwia wtórne "zalegalizowanie" inwestycji prowadzonej na tej nieruchomości (działka [...]), w sytuacji gdyby uchylone zostało pozwolenie na budowę. Postępowanie w tym zakresie toczy się przed Wojewodą Z. pod sygn. [...], a w jego toku wydano już m.in. postanowienie o wstrzymaniu wykonalności pozwolenia na budowę, z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo rażącego naruszenia prawa przy jego udzielaniu. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały objętej skargą lub ewentualnie o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę (uzupełnionej pismem z dnia 7 listopada 2018 r.) Rada Gminy zwróciła się do Sądu o odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżącą naruszenia interesu prawnego. W ocenie organu, kwestia dotycząca interesu prawnego została przez stronę przedstawiona w sposób bardzo ogólnikowy i nieprecyzyjny zwłaszcza, iż nie podano argumentacji w jaki sposób rzekome istotne naruszenie trybu uchwalania studium, miałoby wpłynąć negatywnie na interes prawny skarżącej, zaś samo naruszenie interesu wspólnoty samorządowej nie daje podstaw do wniesienia skargi. Nadto akcentując, że brak ponowienia wyłożenia projektu uchwały nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów u.p.z.p. wyjaśniła, iż dołączona do studium część rysunkowa podczas pierwszego i drugiego wyłożenia uwzględniała dominaty dla działki nr [...] i wprawdzie w późniejszym okresie projekt studium uległ delikatnej modyfikacji, jednak ostatecznie na skutek uwzględnienia uwag skarżącej, stan w pierwszego i drugiego wyłożenia został przywrócony. W piśmie z dnia 18 października 2018 r. skarżąca wskazała, że składała uwagi do projektu studium po drugim i trzecim jego wyłożeniu, ale nie wnosiła o ustanowienie dominaty na działce nr [...], a żadna z jej uwag nie została uwzględniona. Uwagi te zostały podyktowane zapewnieniem równego traktowania właścicieli działek w sytuacji gdy dla działek [...] (własność skarżącej) organy odmawiały wydania warunków zabudowy dla budynków wyższych niż 20 m. W opinii skarżącej, obecny kształt studium sankcjonuje zabudowę działki nr [...], natomiast zmiana projektu nie stanowiła tylko jego delikatnej modyfikacji. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę, zaś na pytanie sędziego sprawozdawcy "W jakim zakresie naruszenie procedury narusza interes prawny skarżącej", oświadczył, że nie jest w stanie udzielić na nie odpowiedzi ponad to, co wskazano w skardze. Z kolei pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 7 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w M. w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.". Niewątpliwie uchwała ta mieści się w kognicji sądu, gdyż stanowi akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a zatem oceny wymaga, czy skarga spełnia pozostałe warunki jej dopuszczalności. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim unormowaniem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z zestawienia powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że dopiero naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, zaś niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi do wniosku, że skarżący nie ma legitymacji procesowej (skargowej) do zaskarżenia uchwały, co skutkuje jej odrzuceniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Skarga na uchwałę organu gminy nie ma więc charakteru actio popularis (skargi powszechnej), gdyż do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi bowiem wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Podkreślenia wymaga, że oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie można w oparciu o charakter studium wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, a potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego strony skarżącej wynika z mocy wiążącej studium (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1389/09, z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1629/09, z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 350/10, z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2856/12, dostępne w Internecie pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym podziela ten pogląd, co oznacza, że kwestia legitymacji skargowej wymagała dokonania w tym konkretnym przypadku wnikliwej analizy (ad casu). W przedmiotowej sprawie skarżąca swój interes prawny, w podważeniu prawidłowości zaskarżonej uchwały, wywodzi przede wszystkim z rażącego naruszenia przepisów proceduralnych wobec pominięcia wyłożenia do publicznego wglądu ostatecznej wersji studium, a tym samym uniemożliwienia ogółowi społeczeństwa (w tym skarżącej) ustosunkowania się do postanowień zmian jak i wpływu na studium. Zdaniem Sądu, okoliczności te nie mogą stanowić podstawy do uznania, że skarżącej przysługuje legitymacja skargowa, o której mowa w art. 101 u.s.g. Co prawda w skardze można powoływać się na naruszenie trybu sporządzenia studium, ale jednocześnie trzeba wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, które uzasadniałoby wniesienie skargi. Tymczasem takiego naruszenia interesu prawnego skarżąca w przedmiotowej sprawie nie wykazała. Podnieść należy, że - jak już wyżej zaznaczono, naruszenie interesu prawnego musi wiązać się z naruszeniem konkretnego przepisu prawnego, z którego wynikają dla strony skarżącej określone prawa lub obowiązki, a niewątpliwie takiego przepisu skarżąca nie podała. Wskazana przez Spółkę okoliczność rażącego naruszenia określonych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przesądza o jej interesie prawnym, skoro tryb sporządzenia studium jest przesłanką merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zgodnie bowiem z art. 28 ww. u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że do wniesienia skargi na studium nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, a zatem należy odróżnić kwestię legitymacji w zaskarżeniu takiej uchwały od kwestii zasadności skargi. Czym innym jest bowiem naruszenie interesu prawnego danego podmiotu uchwałą, a czym innym naruszenie taką uchwałą obiektywnego porządku prawnego. Dlatego też uprawnienie do badania wadliwości uchwały, mającej wynikać z uchybienia przepisów proceduralnych obowiązujących w trakcie jej podejmowania, nie przesądza o dopuszczalności skargi. Ewentualne wadliwości popełnione przez organ w toku procedury uchwalania uchwały nie stanowią bowiem podstawy do uznania interesu prawnego skarżącej (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2042/17), który to należy wykazać wnosząc skargę do sądu. Innymi słowy rzecz ujmując dopiero wykazanie, że naruszenie procedury narusza interes prawny skarżącej przesądza o dopuszczalności takiej skargi, co z kolei otwiera drogę do jej dalszej merytorycznej oceny. Oznacza to, że niezgodność z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby badaniu dopiero po stwierdzeniu, że strona skarżąca posiada legitymację skargową, będącą konsekwencją naruszenia jej interesu prawnego. W ocenie sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca nie przedstawiła ani w pismach kierowanych do sądu (tj. skardze, czy piśmie z dnia 18 października 2018 r.), ani na rozprawie stosownej argumentacji, pozwalającej na przyjęcie, że uchybienie trybu sporządzenia planu wpłynęło niekorzystnie na sytuację prawną Spółki poprzez wywołanie negatywnych konsekwencji w sferze jej praw czy obowiązków. Powołanie się w tej mierze na uniemożliwienie mieszkańcom Gminy i innym podmiotom ustosunkowania się do projektu studium i wpływu na akt prawny, a w rezultacie na prawa i obwiązki wspólnoty, świadczy co najwyżej o naruszeniu interesu ogólnego, nie zaś o naruszeniu własnego interesu prawnego skarżącej. Z kolei występowanie w obronie interesu ogólnego, nawet w przypadku przynależności do społeczności gminnej, nie może uzasadniać legitymacji procesowej w sprawach skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g., w których koniecznym elementem jest wykazanie naruszenia wyraźnego, bezpośredniego, realnego i indywidualnego, odnoszącego się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu. Również obawa skarżącej, że na skutek wadliwego uchwalenia zmiany studium dojdzie do zalegalizowania inwestycji prowadzonej na działce nr [...] obr. [...] Miasta M. w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę, pozostaje bez znaczenia dla oceny legitymacji skargowej. Kwestia uchylenia pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...] nie jest związana bezpośrednio ze studium, a zatem fakt prowadzenia przez Wojewodę Z. w tym zakresie postępowania jak i wydania w jego toku postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę, nie mogą stanowić dla skarżącej źródła interesu prawnego uprawniającego do skutecznego kwestionowania uchwały. Powołane okoliczności wskazują natomiast na posiadanie przez Spółkę interesu faktycznego, z którym mamy do czynienia, gdy strona jest zainteresowana przyjęciem w akcie określonych rozwiązań, ale tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącą poglądu, zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, wskazać należy, że w tej sprawie NSA skonfrontował zarzuty dotyczące ingerowania ustaleniami studium w prawo własności z charakterem prawnym studium. Wprawdzie skarżąca wskazała, że jest właścicielem działek nr [...] objętych postanowieniami uchwały, jednakże nie wykazała, aby zmiana studium negatywnie wpłynęła na wykonywanie tego prawa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., to skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona uchwała naruszała indywidualny, własny, i realny interes prawny Spółki, co oznacza, że sąd nie mógł zbadać zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił.