II SA/Sz 920/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011r. sprawy ze skargi Spółdzielni A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wygaszenia prawa użytkowania nieruchomości I. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni A. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: J.N. (przewodniczący), W.G. (sprawozdawca) i M.N., po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] orzekającą o wygaszeniu prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej nr działki [...] położonej w [...], użytkowanej przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w Likwidacji w [...] r. Po wszczęciu na wniosek Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] w Likwidacji postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 210 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w składzie: J.N. (przewodniczący), W.G. (sprawozdawca) oraz A.P. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, albowiem decyzja Wójta Gminy [...] została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Spółdzielnia Kółek Rolniczych w Likwidacji złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi błąd w ustaleniach stanu faktycznego i stanu prawnego. Nadto podniósł, że J.N. i W.G., brali udział zarówno w wydaniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności (tj. z dnia [...]), co stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) utrzymało własną decyzję z dnia [...] r. Uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie organ podniósł, że decyzja Wójta Gminy [...] funkcjonuje w obrocie prawnym, albowiem nie została wyeliminowana w żaden z przewidzianych prawem sposobów. Podstawę orzekania w trybie zwykłym, stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast powołana we wniosku Spółdzielni ustawa z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości obowiązywała jedynie do dnia 31 grudnia 1997 r. Wobec tego w sprawie nie występuje przesłanka wynikająca z art. 156 §1 pkt 2 warunkująca stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium za nieuzasadniony uznało zarzut rażącego naruszenia prawa polegającego na rozpoznaniu sprawy w trybie nadzwyczajnym przez dwóch członków Kolegium, którzy brali udział w postępowaniu trybu zwykłego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej opisaną decyzję Spółdzielnia Kółek Rolniczych w Likwidacji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] zarzucając naruszenie art. 156 § 1 Kpa oraz art. 10 Kpa. W piśmie z dnia [...] r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżąca podniosła, iż w toku postępowania nie została zawiadomiona przez organ o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyeliminuje z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej, gdy stwierdzi, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy co do meritum, a dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem wydanych decyzji. W związku z tym w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Sąd, rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...], wydana w trybie nadzwyczajnym, którą to utrzymano w mocy własną decyzję z dnia [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. w sprawie wygaszenia prawa użytkowania nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy decyzja Wójta Gminy [...] była nie tylko przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, ale również postępowania odwoławczego trybu zwyczajnego, bowiem w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania wydało decyzję [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania regulujących kwestie wyłączenia członka organu kolegialnego od rozpoznania sprawy. W myśl art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej Kpa, członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, obowiązującego w dacie orzekania w trybie nadzwyczajnym, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis w cytowanym brzmieniu obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r., albowiem wówczas weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz. 18). Przed nowelizacją art. 24 § 1 pkt 5 stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, stwierdzającego niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 Kodeksu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji) ale również ukształtowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które szeroko interpretowało przepis przy użyciu wykładni celowościowej, wbrew literalnemu jego brzmieniu. W rezultacie te orzeczenia nadal zachowują aktualność, albowiem opowiadały się za sposobem rozumienia przepisu, jaki nadano na skutek nowelizacji. W tym względzie, skład orzekający tut. Sądu w pełni podziela pogląd, zaprezentowany w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 15/07 (Lex 362515) oraz w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 228/11 (dostępnym na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Przedstawiony powyżej sposób rozumienia przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa podyktowany jest zapewnieniem realizacji prawa strony do uczciwego – bezstronnego postępowania wynikającego z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 Kpa). Zdaniem Sądu, członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu nie tylko w sytuacji gdy brał poprzednio udział w orzekaniu w trybie nadzwyczajnym w tej samej sprawie, ale również gdy brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia w trybie zwykłym odwoławczym. Wprawdzie kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, to jednak udział członka kolegium w rozpoznaniu sprawy budziłby poważne wątpliwości co do jego bezstronności, jeżeli wcześniej uczestniczył w czynnościach postępowania administracyjnego chociażby innego trybu. Celem instytucji wyłączenia jest bowiem uniknięcie sytuacji, aby wynik postępowania był determinowany przez wcześniejsze doświadczenia pracownika związane z jego udziałem w sprawie (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/069, ZNSA 2007 nr 3, z. 137). Podobne stanowisko, co do reprezentowanej przez tut. Sąd interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, wyrażono w uzasadnieniu wyroku WSA z Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r. II SA/Łd 898/10 wskazując, że członek samorządowego kolegium odwoławczego orzekający już poprzednio w tej samej sprawie, choć w innym trybie, podlega wyłączeniu oraz w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 410/09, stwierdzając, że wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa dokonana w zgodzie z art. 7 i 8 Kpa wymaga aby pod pojęciem "w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje w trybie wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji (orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] r. decyzją w postępowaniu odwoławczym (nr [...]) w składzie: J.N. (przewodniczący), W.G. (sprawozdawca), M.N., zaś w dniu [...] r. decyzję w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (Nr[...] w składzie: J.N. (przewodniczący), W.G. (sprawozdawca) oraz A.P. Z powyższego jednoznacznie wynika, że J.N. oraz W.G. brali udział w podjęciu rozstrzygnięcia zarówno w trybie zwykłym i nadzwyczajnym. Dodatkowo należy wskazać, że podczas wydawania decyzji pełnili te same funkcje tj. przewodniczącego oraz sprawozdawcy. Wobec tego należy stwierdzić, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 Kpa. Na powyższe naruszenia wskazywał skarżący w odwołaniu, jednakże Kolegium utrzymując w mocy decyzję, co do której wniesiono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, uznało zarzut skarżącego w tej kwestii za nieuzasadniony. Niewyeliminowanie, w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ własnej decyzji wydanej z naruszeniem zasady obiektywnego rozstrzygnięcia, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Kolegium zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 Kpa z uwagi na nie poinformowanie strony o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i nie pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i możliwości składania wniosków należy stwierdzić, iż zarzut ten jest zasadny. Jednakże podkreślić należy, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594). Skarżąca tymczasem nie wykazała, by naruszenie art. 10 Kpa mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. Ponownie przystępując do rozpoznania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie powtórnie ocenić zasadność wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] działając w składzie osobowym nienaruszającym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł w pkt I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś w pkt II orzeczono o niewykonalności decyzji stosownie do art. 152 cyt. ustawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania oparto o art. 200 P.p.s.a.