II SA/Sz 979/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty D. z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej D. S. kwotę [...] złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta D. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] uznającą D. S. za osobę bezrobotną i przyznającą jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych, orzekł o odmowie uznania tej osoby za osobę bezrobotną z dniem [...] r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku od tego dnia. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z poźn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że 5 lipca 2016 r. strona złożyła wniosek o uznanie jej za osobę bezrobotną, a podczas rejestracji przedłożyła świadectwo pracy wystawione przez Spółdzielnię w Kaliszu P., potwierdzające jej zatrudnienie od [...] r. W okresie zatrudnienia D. S. wykonywała pracę [...] . Stosunek pracy ustał w związku z wypowiedzeniem umowy o pracę przez pracodawcę, z uwagi na likwidację stanowiska pracy. Po uzyskaniu informacji z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego organ ustalił, iż D. S. wchodzi w skład organu zarządzającego, tj. jest zastępcą prezesa zarządu Spółdzielni , która nie została zlikwidowana. W związku z tym w dniu [...] r. organ wznowił postępowanie w sprawie uznania jej za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...] r. strona oświadczyła, że pracę w Spółdzielni świadczyła od [...] r. pełniła funkcję zastępcy prezesa Spółdzielni. Wyjaśniła, że ostatni pracownicy odeszli – zostali zwolnieni w 2016 r., ale Spółdzielnia nie została zlikwidowana w związku z niezłożeniem sprawozdań finansowych. W ocenie organu zatrudnienia, skoro Spółdzielnia nadal działa, to strona powinna pozostawać w stosunku pracy, a nie istnieje możliwość uznania za osobę bezrobotną osoby, która pozostaje w stosunku pracy. Z tej przyczyny brak było podstaw do uznania D. S. za osobę bezrobotną i przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych, co uzasadniało uchylenie decyzji z dnia [...] r. i wydanie decyzji odmownej. W odwołaniu od tej decyzji D. S. wniosła o jej uchylenie, ponieważ organ zatrudnienia bezpodstawnie pozbawił ją statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę wydania decyzji organ wskazał pełnienie funkcji zastępcy prezesa zarządu w Spółdzielni która nie została zlikwidowana. Organ I instancji nie wziął jednak pod uwagę, że w czasie zatrudnienia na stanowisku [...] , odwołująca się również pełniła tę funkcję, co w żaden sposób nie wpływało na jej dyspozycyjność w pracy, a zatem z pewnością nie kolidowałoby z podjęciem również innej pracy. Odwołująca się spełniała zatem definicję z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, była osobą bezrobotną niewykonująca pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Działalność związana z pełnieniem funkcji zastępcy prezesa Spółdzielni nie miała bowiem charakteru zarobkowego i nie kolidowała z możliwością podjęcia pracy w pełnym wymiarze. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że w [..] r. PUP w D. powziął informację, o pełnieniu przez stronę funkcji zastępcy prezesa zarządu w niezlikwidowanej jeszcze spółdzielni socjalnej. W związku z tym zwrócił się do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z zapytaniem, czy osoba która jest wpisana do KRS jako zastępca prezesa zarządu niezlikwidowanej spółdzielni socjalnej, może posiadać jednocześnie status osoby bezrobotnej. Minister odpowiedział, że skoro spółdzielnia nadal działa (jest wpisana do KRS), to do czasu jej likwidacji osoba taka nie może posiadać statusu osoby bezrobotnej. Ponieważ w dniu rejestracji odwołująca się pełniła funkcję zastępcy prezesa spółdzielni socjalnej, nie była osobą zdolną i gotową do podjęcia innej pracy zarobkowej w pełnym wymiarze czasu pracy. Okoliczność, że za pełnienie tej funkcji strona nie otrzymywała wynagrodzenia, nie zmienia tej oceny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na ww. decyzję D. S. wniosła o jej uchylenie. W ocenie skarżącej decyzja narusza art. 2b ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) poprzez uznanie, że osoba pełniąca nieodpłatnie funkcję prezesa zarządu spółdzielni socjalnej nie jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie w sytuacji, gdy pełnienie tej funkcji w żaden sposób nie kolidowało z możliwością podjęcia pracy. Decyzja została wydana także z naruszeniem art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ organy orzekające w sprawie nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy i pominęły okoliczność, że skarżąca funkcję tę pełniła także poprzednio, będąc osobą zatrudnioną na stanowisku [...] . Pełnienie funkcji w zarządzie spółdzielni socjalnej w żadnym razie nie wpływało na jej dyspozycyjność w pracy [...] . Organy w toku postępowania nie wykazały w żaden sposób, że pełnienie tej funkcji przez skarżącą było przeszkodą w podjęciu zatrudnienia. Organy nie wzięły pod uwagę, że spółdzielnie socjalne funkcjonują w oparciu o pracę społeczną członków, a przedmiotem działalności takiej spółdzielni jest prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa w oparciu o społeczną pracę członków, nie przeanalizowały celu funkcjonowania spółdzielni socjalnej. Zrównały automatycznie funkcję członka zarządu spółdzielni socjalnej z funkcją członka zarządu spółki prawa handlowego, co narusza art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Ponadto, z przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pisma Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie wynika jednoznacznie, jakiej sytuacji faktycznej pismo to dotyczyło. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca oświadczyła, że była zatrudniona w spółdzielni jako kucharka, natomiast funkcję wiceprezesa pełniła nieodpłatnie, z konieczności, gdyż Spółdzielnia liczyła tylko 5 osób. D. S. wniosła o zwrot kosztów dojazdu na trasie [...] pociągiem PKP, II klasy i przedłożyła bilet na kwotę 44 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze . zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." stanowi, że, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - decyzji ją poprzedzającej wykazała, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Starosty D. ego, który w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego uchylił własną decyzję z dnia 5 lipca 2016 r. w sprawie uznania D. S. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i przyznającą z tym dniem zasiłek dla bezrobotnych oraz odmawiającą uznania skarżącej z dniem [..] r. za osobę bezrobotną i przyznania z tym dniem zasiłku dla bezrobotnych. Kwestią sporną w niniejszej sprawie i jednocześnie przyczyną wznowienia postępowania w sprawie statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku pozostawało to, czy skarżąca będąc zastępcą prezesa zarządu Spółdzielni , składającej się z 5 osób, mogła uzyskać status osoby bezrobotnej. Przesłanki nabycia statusu osoby bezrobotnej zostały określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia". Można je podzielić na: - przesłanki pozytywne, które powinny być spełnione, aby dana osoba mogła być uznana za bezrobotną; - negatywne, czyli te, które nie mogą zaistnieć, aby można było nadać konkretnej osobie status osoby bezrobotnej oraz aby mogła ona ten status zachować. Podkreślić należy, że status osoby bezrobotnej można uzyskać, gdy spełnione zostaną przesłanki pozytywne i nie wystąpi żadna z przesłanek negatywnych. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy wskazuje na okoliczności, które muszą zaistnieć, aby można było mówić o osobie bezrobotnej. Przepis ten odsyła do art. 1 ust. 3 pkt 1, pkt 2 lit. a-g, lit. h-j, lit. l ustawy o promocji zatrudnienia dla określenia zakresu podmiotowego pojęcia osoby bezrobotnej. Ponadto, osoba ubiegająca się o status bezrobotnego musi poszukiwać zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, musi być także zarejestrowana w urzędzie pracy właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego (art. 2 ust. 1 pkt 1) oraz musi mieć ukończone 18 lat (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a). Następną przesłanką, jaką powinna spełnić osoba ubiegająca się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej, jest zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną - co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy (art. 2 ust. 1 pkt 1ustawy). Ponieważ ustawodawca nie zamieścił w ustawie o promocji zatrudnienia definicji legalnej "gotowości do podjęcia zatrudnienia", próbę zdefiniowania tego pojęcia podjął NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1008/10 (wyrok dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według NSA, pojęcie to oznacza, że osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1231/11). Stąd też na "gotowość do podjęcia zatrudnienia" składają się dwa elementy: 1) subiektywny - chęć danej osoby do podjęcia zatrudnienia; 2) obiektywny - brak przeszkód występujących po stronie osoby, która chce się zarejestrować jako bezrobotna. Z kolei, w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11, NSA stwierdził, że warunek gotowości do podjęcia pracy musi być spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu. Chodzi tu przy tym o możliwość podjęcia nie jakiejkolwiek działalności zarobkowej lecz gotowość - co do zasady (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych) - do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (...). Nie można tego utożsamiać wyłącznie z samą potencjalną chęcią podjęcia przez zainteresowanego pracy (...). Gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych istniejących po stronie zainteresowanego, ale musi być oceniana również w kategoriach obiektywnych, co oznacza rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione wyżej stanowisko NSA. Jednocześnie podkreśla, na co zwrócił uwagę WSA w Lublinie w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 761/13, że gotowości do podjęcia zatrudnienia nie należy też utożsamiać z brakiem jakiegokolwiek zajęcia lub całkowitym zakazem podejmowania przez osobę bezrobotną innego zajęcia, lecz z brakiem takiej działalności lub obowiązków, które nie będą kolidować z realną możliwością podjęcia zatrudnienia. Odnosząc się do sformułowanej przez organy orzekające w tej sprawie w I i II instancji oceny o braku gotowości skarżącej do podjęcia zatrudnienia, spowodowanego pełnieniem funkcji zastępcy prezesa zarządu spółdzielni socjalnej liczącej 5 osób, zwrócić należy uwagę na te orzeczenia sądowoadministracyjne, w których za błędną uznaje się konstatację, że samo pełnienie funkcji członka zarządu stanowi przeszkodę do uznania za osobę bezrobotną. Podnosi się, że z art. 2 ustawy nie wynika, że w każdym przypadku członkostwo osoby (w spółce/spółdzielni, niezatrudnionej) w zarządzie wymienionego podmiotu wyklucza możliwość uznania takiej osoby za osobę bezrobotną. W powyższych bowiem okolicznościach nieodzowne jest jednoznaczne ustalenie, czy osoba ta jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, przy czym - co należy podkreślić - ocena ta winna odnosić się do obiektywnie i realnie ocenianej sytuacji faktycznej z uwzględnieniem reguł postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1983/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 746/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle tak rozumianego pojęcia gotowości do podjęcia zatrudnienia, odmowa przyznania statusu osoby bezrobotnej może nastąpić jedynie wtedy, jeśli w konkretnym przypadku organ wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że pełnienie funkcji w zarządzie spółdzielni wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, np. z uwagi na zakres działalności gospodarczej, udziału podmiotu na rynku poprzez wysokość osiągniętego dochodu, czy też wielkość zatrudnienia. Organy orzekające w sprawie takich ustaleń nie poczyniły skupiając się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisu. W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji, że skarżąca na dzień uznania za osobę bezrobotną (5 lipca 2016 r.) nie spełniała przesłanki gotowości do podjęcia zatrudnienia z powodu pełnienia funkcji zastępcy prezesa zarządu Spółdzielni Socjalnej jest przedwczesne. Okolicznością bezsporną jest fakt pełnienia przez skarżącą tej funkcji już od [...] r. Z akt administracyjnych sprawy załączonych do skargi wynika również, że Spółdzielnia zaprzestała wykonywania statutowej działalności 30 czerwca 2016 r., po wypowiedzeniu umowy najmu lokalu przez wynajmującego. Z tym dniem rozwiązana została ze skarżącą umowa o pracę w charakterze [...] . Ustalenia organu w postępowaniu wznowieniowym, których konsekwencją była decyzja o odmowie przyznania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku sprowadziły się wyłącznie do zasięgnięcia informacji z Krajowego Rejestru Sądowego, przesłuchania skarżącej oraz wystąpienia do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o wyrażenie stanowiska w rozpatrywanej sprawie. Organ jednak nie dokonał oceny, nawet przy tak ograniczonym materiale dowodowym, czy pełnienie przez skarżącą funkcji zastępcy prezesa powoduje brak gotowości do świadczenia pracy, czy wykonywane przez nią obowiązki wiceprezesa Spółdzielni realnie uniemożliwiają podjęcie zatrudnienia. Ocena taka byłaby możliwa chociażby po bardziej szczegółowym przesłuchaniu skarżącej, analizie zadań wykonywanych jako zastępca prezesa Zarządu itp. Zdaniem Sądu, w prowadzonym przez oba organy postępowaniu doszło do naruszenia ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz statuującego zasadę oceny dowodów art. 80 k.p.a. Organy nie dokonały również oceny działalności Spółdzielni w dacie rejestracji skarżącej w PUP jako bezrobotnej oraz powodu dalszego jej funkcjonowania (nie wdrożenia postępowania likwidacyjnego) w sytuacji, gdy w istocie zaprzestała prowadzenia statutowej działalności. Organy nie dokonały również oceny gotowości do podjęcia pracy przez skarżącą w kategoriach obiektywnych, co powinno oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy. Odmowa przyznania statusu osoby bezrobotnej nastąpić może tylko wówczas, gdy w konkretnym przypadku organ ustali w sposób jednoznaczny, że pełnienie funkcji zastępcy prezesa zarządu spółdzielni wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia poprzez brak pełnej gotowości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Pełnienie funkcji wiceprezesa zarządu spółdzielni nie stanowi okoliczności zaprzeczającej gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawione powyżej uwagi co do zakresu postępowania wyjaśniającego na okoliczność rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia przez skarżącą w kontekście zasadności decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.