II SA/Sz 995/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Stare Czarnowo z dnia 31 października 2016 r. nr XXI/182/2016 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Czarnowo w obrębach geodezyjnych Binowo i Dobropole Gryfińskie oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 605/17, na skutek skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Stare Czarnowo z 31 października 2016 r., nr XXI/182/2016, w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Czarnowo w obrębach geodezyjnych Binowo i Dobropole Gryfińskie. Prokurator Okręgowy w Szczecinie w skardze zarzucił naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 k.p.a. polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały bez pozytywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz bez uzgodnienia przez ten organ administracji projektu zmiany studium. Uzasadniając wskazany zarzut Prokurator twierdził, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Czarnowo zasadniczo miała na celu zwiększenie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Wskazał, że Wójt Gminy Stare Czarnowo pismem z 19 grudnia 2013 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie o opinię w sprawie projektu zmiany studium i wskazany organ pismem z 14 stycznia 2014 r. zaopiniował negatywnie projekt zmiany oraz odmówił jego uzgodnienia. Po dokonaniu zmian w projekcie zmiany studium Wójt Gminy Stare Czarnowo pismem z 24 marca 2014 r. ponownie zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie o opinię w sprawie projektu zmiany studium. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie pismem z 8 kwietnia 2014 r. ponownie zaopiniował projekt zmiany stadium negatywnie. Wójt Gminy Stare Czarnowo pismem z 19 maja 2014 r. po zmianie projektu zmiany studium po raz kolejny zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie o opinię w sprawie projektu zmiany studium. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie pismem z 5 czerwca 2014 r. wydał pozytywną opinię o projekcie zmiany studium oraz pismem z 16 lipca 2014 r. uzgodnił ten projekt. Mimo uzyskania pozytywnej opinii oraz uzgodnienia projektu zmiany studium projekt ten został zmieniony poprzez ograniczenie wielkości terenów przeznaczonych pod zabudowę i w takiej postaci został przedstawiony Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Szczecinie, który pismem z 29 czerwca 2015 r. wydał negatywną opinię o projekcie zmiany studium oraz odmówił uzgodnienia tego projektu. Zaskarżoną uchwałą przyjęto projekt zmiany studium w wersji zaopiniowanej pozytywnie i uzgodnionej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie pismem z 5 czerwca 2014 r. oraz pismem z 16 lipca 2014 r. W ocenie Prokuratora, różnice pomiędzy projektami zmiany studium, których dotyczyła pozytywna opinia i uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie wyrażone w pismach z 5 czerwca 2014 r. i 16 lipca 2014 r. oraz negatywna opinia i odmowa uzgodnienia tego organu wyrażone w piśmie z 29 czerwca 2015 r., były nieznaczne. W związku z tym Prokurator stwierdził, że podczas uchwalania zaskarżonej uchwały wiążące było stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie wyrażone w piśmie z 29 czerwca 2015 r. Oznacza to, zdaniem Prokuratora, że zaskarżona uchwała została podjęta mimo negatywnej opinii wskazanego organu administracji oraz pomimo nieuzgodnienia przez ten organ administracji projektu zmiany studium. Prokurator przy tym wywodził, że obowiązek zasięgnięcia opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie i uzgodnienia projektu zmiany studium przez ten organ administracji wynika z art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prokurator zarzucił ponadto w skardze naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z rozporządzeniem Wojewody Zachodniopomorskiego nr 10/2005 z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa", w zw. z rozporządzeniem Wojewody Zachodniopomorskiego nr 113/2006 z dnia 22 sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" oraz w zw. z zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie nr 20/2013 z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu Osetno. Sąd pierwszej instancji uznał, że projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Czarnowo podlegał zaopiniowaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz uzgodnieniu z tym organem administracji. W ocenie tego Sądu podstawą prawną zaopiniowania był art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś podstawą prawną uzgodnienia art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W tym drugim przypadku Sąd stwierdził, że nie jest kwestionowane, że projekt zmiany studium dotyczy terenów położonych w granicach Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" oraz obszaru Natura 2000. Następnie po przedstawieniu czynności związanych z uzyskaniem opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz z uzgodnieniem projektu zmiany studium z tym organem Sąd pierwszej instancji uznał, że wiążące jest stanowisko wyrażone w piśmie z 29 czerwca 2015 r. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też, że stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mimo że upłynął rok od jej podjęcia, gdyż uznał, że art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem szczególnym wobec art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto wskazał, że z uwagi na charakter naruszenia prawa oraz zakres zaskarżonej uchwały przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi Prokuratora. Prokurator Okręgowy w Szczecinie w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 94 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że pierwszy z powołanych przepisów jest przepisem szczególnym wobec art. 94 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że od jej podjęcia upłynął rok. Prokurator stwierdził, że art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przepis prawa materialnego, natomiast przepisem postępowania pozwalającym uwzględnić skargę na uchwałę organu gminy jest art. 147 § 1 p.p.s.a, w którym stanowi się, że stwierdza się nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza się, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Takim przepisem szczególnym jest w ocenie Prokuratora art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego, po upływie roku od jej podjęcia. We wnioskach skargi kasacyjnej Prokurator zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez orzeczenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto Prokurator zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Rada Gminy Stare Czarnowo w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła mu naruszenie: - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz w zw. z art. 11 pkt 5 lit. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, iż zaskarżona uchwała jest nieważna, mimo że została podjęta po uzyskaniu pozytywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie i po uzgodnieniu przez ten organ administracji, przy czym pozytywna opinia i uzgodnienie miały wynikać z pism wskazanego organu administracji z 5 czerwca 2014 r. i 16 lipca 2014 r., - art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały po upływie roku od jej podjęcia, - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwał po upływie roku od jej podjęcia. Uzasadniając skargę kasacyjną Rada Gminy podniosła, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 11 lipca 2018 r. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z 29 czerwca 2015 r. w sprawie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium, której dotyczy sprawa, i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W związku z tym Rada Gminy twierdziła, że argumentacja Sądu pierwszej instancji utraciła swą podstawę, gdyż usunięto z obrotu prawnego negatywne stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie wobec zmiany studium i tym samym zmiana studium została uzgodniona przez ten organ administracji pismem z 16 lipca 2014 r. oraz pozytywnie zaopiniowana pismem z 5 czerwca 2014 r. Niezależnie od powyższego Rada Gminy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuciła, że w piśmie z 29 czerwca 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie z naruszeniem art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określił warunków, na jakich uzgodnienie mogłoby nastąpić. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Rada Gminy kwestionuje możliwość zmiany stanowiska organu opiniującego lub uzgadniającego projekt studium (zmiany studium) oraz twierdzi, iż zaskarżona uchwała dotyczy tej wersji projektu zmiany studium, która została pozytywnie zaopiniowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz uzgodniona przez ten organ administracji. We wnioskach skargi kasacyjnej Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania i o rozpoznanie skargi na rozprawie. Prokurator Okręgowy w Szczecinie w piśmie procesowym z 4 maja 2021 r., odpowiadając na skargę kasacyjną Rady Gminy wniósł o jej oddalenie. Ponadto stwierdził, że wniosek o rozpoznanie skargi i jej oddalenie jest niezasadny z tego względu, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał jeden tylko z zarzutów skargi. Wyrokiem z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2721/18 Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że obie skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie Sądu II instancji, Rada Gminy Stare Czarnowo zasadnie zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) w zw. z art. 11 pkt 6 lit. j powołanej ustawy (NSA przyjmuje, że powołanie w skardze kasacyjnej art. 11 pkt 5 lit. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to oczywisty błąd wynikający z powołania aktualnego oznaczenia przepisu mającego w sprawie zastosowanie i oznaczonego w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, jako art. 11 pkt 6 lit. j) oraz w zw. z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.). W art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się m.in. o tym, jakie naruszenia przepisów prawa powodują nieważność uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że powołany przepis stosuje się także do uchwały o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd pierwszej instancji uznał, że zostały naruszone art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Sąd ten nie podał precyzyjnego oznaczenia art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże nie ulega wątpliwości, że chodzi o pkt 6 lit. j tej ustawy, gdyż w tak oznaczonej części art. 11 mowa była w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały o tym, że organ wykonawczy gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium występuje o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził jedynie to, że naruszenie powołanych przepisów miało wynikać z tego, że uchwalono zmianę studium, mimo że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie w piśmie z 29 czerwca 2015 r. negatywnie zaopiniował projekt zmiany studium. Sąd pierwszej instancji szeroko zacytował pismo z 29 czerwca 2015 r. jednakże nie przeanalizował jego treści w kontekście tego, że zostało ono sporządzone w związku z prawnym obowiązkiem organu administracji zaopiniowania i uzgodnienia projektu zmiany studium. Mimo tego można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji uważał, iż z pisma z 29 czerwca 2015 r. wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie wyraził negatywną opinię o przedstawionym mu projekcie zmiany studium i odmówił jego uzgodnienia. O takim stanowisku Sądu pierwszej instancji świadczy to, że Sąd przyjął, iż naruszono zarówno przepis mówiący o zaopiniowaniu projektu studium (art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i przepisy mówiące o uzgodnieniu projektu studium (art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Zatem w ocenie NSA, według Sądu pierwszej instancji art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zostały naruszone dlatego, że projekt zmiany studium został uchwalony, mimo że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie w piśmie z 29 czerwca 2015 r. wyraził negatywną opinię o przedstawionym mu projekcie zmiany studium i odmówił jego uzgodnienia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika też, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie ma istotnego znaczenia, że uchwalony został projekt zmiany studium w wersji, której pismo z 29 czerwca 2015 r. bezpośrednio nie dotyczyło. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji zasadniczo podzielił stanowisko Prokuratora. W końcu Sąd pierwszej instancji uznał, że pismo z 29 czerwca 2015 r. jest wiążące także mimo tego, że Wójt Gminy Stare Czarnowo wniósł, jak należy przyjąć, zażalenie od zawartego w nim postanowienia w sprawie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji swoje stanowisko uzasadnił stwierdzeniem, że wniesiony środek zaskarżenia nie został do chwili wydania wyroku rozpoznany. Z przedstawionej argumentacji Sądu pierwszej instancji NSA podzieliło stanowisko, według którego pismo z 29 czerwca 2015 r. miało znaczenie podczas podjęcia zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, z art. 26 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że organ administracji uzgadniający projekt studium (zmiany studium) może zmienić swoje stanowisko. Po drugie, nie jest kwestionowane, że zmiana przedostatniego projektu zmiany studium z punktu widzenia ochrony środowiska była korzystniejsza, gdyż polegała na zmniejszeniu powierzchni terenów przeznaczonych pod budownictwo. W związku z tym skoro mimo tego organ ochrony środowiska w piśmie z 29 czerwca 2015 r. przedstawił negatywną opinię wobec tego "korzystniejszego" projektu i odmówił jego uzgodnienia, to oznacza to, iż generalnie zmienił swoje stanowisko, odstępując od stwierdzeń zawartych w pismach z 5 czerwca 2014 r. i 16 lipca 2014 r. Nie oznacza to jednak, zdaniem NSA, że pogląd Sądu pierwszej instancji o obowiązywaniu stanowiska zawartego w piśmie z 29 czerwca 2015 r. jest trafny. W ocenie NSA, wyrażając taką ocenę Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił przede wszystkim art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że zarówno w przypadku opiniowania projektu studium (zmiany studium), jak i uzgadniania takiego projektu m.in. przez organy administracji wymienione w art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieprzedstawienie opinii lub uzgodnienia w terminie określonym zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 powołanej ustawy uważa się za uzgodnienie projektu lub za przedstawienie opinii w sprawie projektu. Art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do regionalnego dyrektora ochrony środowiska wówczas, gdy powinien przedstawić opinię na podstawie art. 11 pkt 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz także wtedy, gdy jest zobowiązany do uzgodnienia projektu studium (zmiany studium) na podstawie przepisów szczególnych. W art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi się co prawda o regionalnym dyrektorze ochrony środowiska jedynie jako o organie zobowiązanym do przedstawienia opinii, jednakże należy przyjąć, że art. 25 ust. 2 powołanej ustawy stosuje się także wówczas, gdy regionalny dyrektor ochrony środowiska ma uzgodnić projekt studium (zmiany studium) na podstawie przepisów szczególnych, np. takich jak art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Sąd drugiej instancji zauważył, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że jeżeli organ administracji wymieniony w art. 11 ust. 6 lit. j ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli regionalny dyrektor ochrony środowiska jest zobowiązany uzgodnić projekt studium na podstawie przepisu szczególnego, np. art. 16 ust. 7 lub art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, to uzgodnienia takiego dokonuje w trybie art. 106 k.p.a. Tak przyjęto, powołując się na inne orzeczenia, w wyroku NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1186/16, wydanym w odniesieniu do postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 23 lipca 2015, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu zaskarżonej uchwały zawarte w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z 29 czerwca 2015 r. Podstawowym argumentem tego stanowiska jest to, że w art. 24 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o organach wymienionych we wskazanych przepisach, a nie o opiniach i uzgodnieniach. Podobnie jest w przypadku art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględniając art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji powinien był wyjaśnić, czy pismo z 29 czerwca 2015 r., zawierające zarówno opinię wobec projektu zmiany studium, jak i uzgodnienie tego projektu zostało przedstawione w terminie. Bez znaczenia było przy tym wniesienie zażalenia przez Wójta Gminy Stare Czarnowo na zawarte w tym piśmie postanowienie w sprawie uzgodnienia projektu zmiany studium. Ze sformułowania art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że skutek w postaci przedstawienia opinii lub uzgodnienia następuje z mocy prawa w chwili upływu określonego terminu. Zatem, przedstawienie opinii lub uzgodnienia po terminie jest prawnie obojętne. Tak też przyjmuje się w orzecznictwie NSA, czego przykładem może być wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 613/13. Sąd drugiej instancji zauważył również, że w zakresie uzgodnień w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dosłownie mowa jest o nieprzedstawieniu w terminie "warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2", czyli warunków, na których uzgodnienie może nastąpić. W związku z tym art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć zastosowanie także wtedy, gdy co prawda projekt studium (zmiany studium) uzgodniono w terminie, ale w terminie nie przedstawiono warunków, na których uzgodnienie może nastąpić. Ta okoliczność może mieć znaczenie wobec twierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według którego w piśmie z 29 czerwca 2015 r. nie określono warunków, na których uzgodnienie może nastąpić. Sąd pierwszej instancji powinien w związku z tym rozważyć ten zarzut w razie ustalenia, że uzgodnienie zawarte w piśmie z 29 czerwca 2015 r. zostało przedstawione w terminie. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej kasacyjnie, dotyczącego tego, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 11 lipca 2018 r. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z 29 czerwca 2015 r. (zawarte w tym piśmie) w sprawie odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, NSA stwierdził, że okoliczność ta nie może mieć znaczenia dla uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale powinna być uwzględniona, jeżeli Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznaje sprawę. Okoliczność ta nie może mieć znaczenia dla uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż miała miejsce po wydaniu zaskarżonego wyroku. Powinna jednak być uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji podczas ponownego rozpoznania sprawy, gdyż dotyczy oceny obowiązywania zawartego w piśmie z 29 czerwca 2015 r. postanowienia dotyczącego odmowy uzgodnienia projektu zmiany studium. Istotne jest przy tym, że - jak już powiedziano – skutek w postaci uznania, że nastąpiło uzgodnienie, wskazany w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, następuje z mocy prawa. Zatem, wskazane postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 11 lipca 2018 r. miało charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji może uznać wbrew wskazanemu postanowieniu, że jednak uzgodnienie zostało przedstawione w terminie. Sąd pierwszej instancji powinien jednak wyjaśnić powody, dla których nie podziela odmiennego stanowiska organu administracji. Ponadto, zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę tego, że nie można zrównywać braku pozytywnej opinii lub wręcz wyrażenia przez właściwy organ administracji negatywnej opinii o projekcie zmiany studium z nieuzgodnieniem projektu zmiany studium. Skoro ustawodawca w zależności od różnych okoliczności raz wymaga opinii o projekcie studium, a innym razem uzgodnienia takiego projektu, to nie można przyjmować, że to rozróżnienie jest bez istotnego znaczenia. Ponadto w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opinie o projekcie studium i uzgodnienia takiego projektu są różnie traktowane. Wskazuje na to art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zdanie drugie ustępu pierwszego tego artykułu, z którego wynika, że tylko uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. oraz ustęp drugi powołanego artykułu, z którego wynika, że tylko w przypadku uzgodnień organ wykonawczy gminy może uznać projekt za uzgodniony, jeżeli organ uzgadniający nie określi warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Przedstawione różnice uzasadniają tezę, że w zakresie opinii w stosunku do projektu studium (zmiany studium) naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy studium (zmiana studium) zostanie uchwalone bez zasięgnięcia opinii właściwego organu administracji. Natomiast uchwalenie studium (zmiany studium) wbrew opinii właściwego organu administracji powinno podlegać ocenie w zakresie naruszenia prawa. Zdaniem NSA, w zależności od konkretnego przypadku taka sytuacja może stanowić naruszenie prawa. Wymaga to jednakże każdorazowo dodatkowej oceny z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, w szczególności tego, czy negatywna opinia opiera się na konkretnej podstawie prawnej. Niedopuszczalne jest bowiem ograniczanie uprawnień gminy w zakresie władztwa planistycznego bez wyraźnej podstawy prawnej. Jeżeli zaś chodzi o uzgodnienie projektu studium (zmiany studium) to nieprzedstawienie projektu studium (zmiany studium) do uzgodnienia właściwemu organowi stanowi naruszenie prawa oraz każdy przypadek uchwalenia studium (zmiany studium) sprzecznie z uzgodnieniem stanowi naruszenie prawa. Powyższe, w ocenie Sądu drugiej instancji, uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji uzasadniona była ponadto tym, że Sąd ten odstąpił od oceny pozostałych zarzutów skargi Prokuratora. Zdaniem NSA, zasadne są także podstawy obu skarg kasacyjnych, które sprowadzają się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) polegającego na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, mimo upływu roku od jej podjęcia. Zaskarżona uchwała, która nie jest aktem prawa miejscowego, jest uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przepisem szczególnym wspomnianym w art. 147 § 1 p.p.s.a. jest art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Z art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że mimo istnienia przesłanek nieważności uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, nie stwierdza się jej nieważności po upływie roku od jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia tej uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy. Według art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem, wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem szczególnym wobec art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z powołanych przepisów zawiera przesłanki stwierdzenia m.in. nieważność uchwały w sprawie studium (zmiany studium), zaś w art. 94 ustawy o samorządzie gminnym określono przypadki, kiedy mimo zaistnienia przesłanek nieważności uchwały organu gminy nie stwierdza się jej nieważności. Pomiędzy powołanymi przepisami nie zachodzi zatem relacja taka jak pomiędzy przepisem ogólnym i szczególnym, gdyż zakres ich regulacji nie pokrywa się w żadnej części. Reasumując stwierdzić należy, że w razie zaistnienia przesłanek nieważności określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne byłoby stwierdzenie zaskarżonym wyrokiem z 24 maja 2018 r. nieważności zaskarżonej uchwały podjętej 31 października 2016 r. jedynie w razie ustalenia, że organ wykonawczy gminy nie przedłożył jej organowi nadzoru w terminie 7 dni od podjęcia (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Odnosząc się do wniosku organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania NSA wskazał, że zgodnie z wykładnią prawa przyjętą przez NSA w uchwale NSA z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. Końcowo, NSA wskazał, że skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już 4 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zarządzeniem z 14 września 2021 r. Sąd pierwszej instancji zobowiązał pełnomocnika organu do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie w terminie 7 dni pisma Wójta Gminy Stare Czarnowo znak: RI.6722.2.2015 dotyczącego zaopiniowania i uzgodnienia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Czarnowo wraz z dowodem jego doręczenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2015 r., stanowiące odpowiedź na ww. pismo Wójta Gminy Stare Czarnowo, wraz z kopertą, w której zostało nadane lub z dowodem złożenia ww. pisma w kancelarii organu. W odpowiedzi na ww. pismo Sądu pełnomocnik organu nadesłał żądane: pismo Wójta Gminy Stare Czarnowo znak: RI.6722.2.2015 wraz z dowodem jego doręczenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2015 r., wraz z kopertą, w której zostało nadane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wydając niniejszy wyrok, na podstawie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany był wyrokiem NSA z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2721/18. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani sąd ponownie rozpoznający sprawę, ani organ nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 691/18). Ponadto sąd I instancji rozpoznając powtórnie sprawę powinien kierować się wytycznymi zawartymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym wydany przez Sąd I instancji wyrok (por. wyrok NSA z 15 września 2020 r., II GSK 244/20). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r. przesądził, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd ustali, że uchwały takiej organ wykonawczy gminy nie przedłoży organowi nadzoru w terminie 7 dni od podjęcia (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jest uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. a zatem przepisem szczególnym, wspomnianym w art. 147 § 1 p.p.s.a. jest art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Z art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że mimo istnienia przesłanek nieważności uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, nie stwierdza się jej nieważności po upływie roku od jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia tej uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy. Według art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przepisem szczególnym wobec art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z powołanych przepisów zawiera przesłanki stwierdzenia m.in. nieważność uchwały w sprawie studium (zmiany studium), zaś w art. 94 ustawy o samorządzie gminnym określono przypadki, kiedy mimo zaistnienia przesłanek nieważności uchwały organu gminy nie stwierdza się jej nieważności. Pomiędzy powołanymi przepisami nie zachodzi zatem relacja taka jak pomiędzy przepisem ogólnym i szczególnym, gdyż zakres ich regulacji nie pokrywa się w żadnej części. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku zwrócił natomiast uwagę na wynikający z art. 11 pkt 5 lit. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek zasięgnięcia opinii dotyczącej rozwiązań przyjętych w projekcie studium przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z kolei z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wynika, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Z przepisu art. 30 ust. 3 powołanej wyżej ustawy wynika, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Z załączonej do skargi dokumentacji planistycznej (uzupełnionej przez pełnomocnika organu po wyroku NSA ) wynika, że Wójt Gminy Stare Czarnowo, działając na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił z pismem oznaczonym jako RI.6722.2015, które wpłynęło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie w dniu 29 maja 2015 r. ( wynika to zarówno z pisma RDOŚ z dnia 29 czerwca 2015 r. jak i z załączonego do akt zwrotnego poświadczenia odbioru pisma Wójta Starego Czarnowa). W piśmie tym organ gminy wniósł o ponowne zaopiniowanie i uzgodnienie zmiany Studium w związku ze zmianą projektu polegającą na ograniczeniu wielkości terenów przeznaczonych pod zabudowę w miejscowości Binowo. Na podstawie art. 25 ust. 1 powołanej wyżej ustawy Wójt wyznaczył termin przedstawienia opinii i uzgodnienia na 30 dni od daty udostępnienia projektu zmiany Studium. Do pisma organ załączył płytę CD. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie w dniu 29 czerwca 2015 r. nadał drogą pocztową (data stempla pocztowego na kopercie) pismo z dnia 29 czerwca 2015 r. zawierające opinię i uzgodnienie do zmiany Studium opisanej w piśmie Wójta Starego Czarnowa, doręczonym organowi opiniującemu i uzgadniającemu w dniu 29 maja 2015 r. Termin 30.dniowy, który zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upłynął w dniu 28 czerwca 2015 r. oznacza, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie przedstawił Wójtowi Gminy Stare Czarnowo w dniu 29 czerwca 2015 r. uzgodnienie i opinię po wyznaczonym terminie. Ze sformułowania art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że skutek w postaci przedstawienia opinii lub uzgodnienia następuje z mocy prawa w chwili upływu określonego terminu. Zatem, przedstawienie opinii lub uzgodnienia po terminie jest prawnie obojętne. Nie można w powyższej kwestii pominąć postanowienia wydanego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 11 lipca 2018 r., uchylającego uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z 29 czerwca 2015 r. oraz umarzającego postępowanie uzgodnieniowe przed organem I instancji ze względu na przekroczenie przez ten organ terminu do przedłożenia uzgodnienia. Tym samym kwestia zawarcia w uzgodnieniu warunków, na których uzgodnienie może nastąpić w tej sytuacji przestała mieć znaczenie w sprawie. Konsekwencje przewidziane w art. 25 ust. 2 ustawy są niezależne od uznania organu. Regulacja ta stwarza fikcję prawną, iż wobec niezajęcia w terminie stanowiska przez organ współdziałający doszło do uzgodnienia lub zaopiniowania projektu. Ewentualne późniejsze działania organu uzgadniającego, przejawiające się w odmowie wyrażenia zgody na warunki studium nie mają znaczenia prawnego. Organ uzgadniający nie wystąpił do Wójta Starego Czarnowa o zmianę wyznaczonego terminu zgodnie z art. 25 ust. 1a. W tych okolicznościach wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu studium po upływie wyznaczonego terminu było bezskuteczne i dokonane z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak uzgodnienia studium przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie nie oznacza, zdaniem sądu, że w gminie Stare Czarnowo nie powinny być przestrzegane przepisy rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego nr 10/2005 z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa", nr 11/2006 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" czy zarządzenia nr 20/2013 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu Osetno. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w przeciwieństwie do rozporządzeń Wojewody nie jest aktem prawa miejscowego i respektowanie postanowień tychże, niezależnie od regulacji zawartych w studium nie może budzić wątpliwości tym bardziej, że na tym etapie postępowania nie ma możliwości prawnych stwierdzenia nieważności postanowień studium. Podkreślić jednak zależy, że studium jest aktem o wysokim stopniu ogólności i stanowi punkt wyjścia do uchwalenia planu miejscowego, w którym jednak postanowienia sprzeczne z aktami prawa miejscowego nie mogą się znaleźć. Nawet jeśli w studium znajdą się przepisy, które mogłyby wzbudzać wątpliwości, to priorytet aktów prawa miejscowego jest nie do podważenia. W oparciu o studium nie mogą być realizowane żadne inwestycje, albowiem takie możliwości mogą wynikać tylko z planu miejscowego a w razie jego braku- z decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji może odbywać się tylko z poszanowaniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów odrębnych, do których należy m.in. ustawa o ochronie przyrody oraz wydane na jej podstawie akty prawa miejscowego (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie można również wykluczyć zobowiązania inwestorów do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zważywszy na miejsce, w którym inwestycja będzie realizowana (art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Podsumowując, skoro zarzuty Prokuratora zawarte w skardze okazały się niezasadne, Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.