II SAB/Sz 110/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpatrzeniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. i M. P. na bezczynność Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie rozpoznania skargi postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 sierpnia 2021 r., działając przez pełnomocnika M. B., M. P. i M. A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie rozpoznania skargi. Skarżące wyjaśniły, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") składają skargę na działanie Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, zarzucając Mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej prowadzonej przed organem jemu podległym t.j.: - art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a." i art 37 § 5 K.p.a., w związku z art. 221 K.p.a. w związku z art. 232 § 2 K.p.a. oraz art. 237 § 1 K.p.a., polegające na niedochowaniu terminów ustawowych, wynikających z obowiązku organu do ściśle określonego zachowania i wykonania ustawowo określonych obowiązków wobec: - skargi z dnia 8 września 2020 r. wniesionej do Komendanta Miejskiego PSP w K. na funkcjonariuszy prowadzących postępowanie administracyjne, nie rozpatrzonej w organie, - skargi z dnia 28 października 2020 r. na bezczynność Komendanta Miejskiego PSP w K. do Komendanta Wojewódzkiego PSP w S., nie rozpatrzonej w organie, - ponaglenia z dnia 25 lutego 2021 r. wniesionego w podległym organie, przesłanego do organu Komendanta Wojewódzkiego PSP w S., nie rozpatrzonego w organie, t.j. wymogu dochowania terminu do 7 dni wobec ponaglenia pełnomocnika Skarżących z dnia 25 lutego 2021 r., złożonego w organie administracyjnym, u Komendanta Miejskiego PSP w K. dnia 25 lutego 2021 r., które pismem KM PSP nr [...] z dnia 4 marca 2021 r. zostało przekazane do organu nadrzędnego - Z. Komendanta Wojewódzkiego PSP w S., który, zdaniem Skarżących, ignorując swoje obowiązki ustawowe, poprzez opieszałość i zaniechanie w ramach obowiązującego nadzoru zaniechał rozpatrzenia skargi indywidualnej z dnia 28 października 2020 r., wniesionej do organu na Komendanta Miejskiego PSP w K. wobec zaniechania do skargi z dnia 8 września 2020 r., na funkcjonariuszy organu prowadzących wbrew art. 50 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - prawo przedsiębiorców, po czym wszczęto postępowanie administracyjne przez organ podległy dnia 24 kwietnia 2020 r., co wpisuje się jako skarga na przewlekłość, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wobec celowo przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w podległym organie, przez funkcjonariuszy objętych skargą t.j. od daty wszczęcia postępowania administracyjnego, od dnia 24 kwietnia 2020r., poprzez zaniechanie, czym organ dopuścił się bezczynności mimo obowiązków ustawowych, wynikających z postępowań skargowych i dyscyplinujących z ponaglenia, w których przebija interes koleżeńskości ponad obowiązki ustawowe, czym organ celowo, w ocenie Skarżących, dopuścił do rażącego naruszenia prawa i obowiązków organu wynikających z art. 227 K.p.a., bowiem działał na szkodę interesu Skarżących przez doprowadzenie postępowania administracyjnego zapoczątkowanego dnia 24 kwietnia 2020 r. do zakończenia przez funkcjonariuszy naruszających prawo dnia 29 marca 2021 r. Mając na względzie powyższe zarzuty wniosły o: - na podstawie art. art. 37 §1 (K.p.a.) zarządzenie wyjaśnienia w organie w terminie 14 dni przyczyn naruszeń prawa w organie, ustalenie osób winnych bezczynności i naruszeń prawa w organie, a także zastosowanie art. 38 K.p.a., w tym zawiadomienia Sądu i Skarżących o wyniku tego postępowania, ze wskazaniem osób winnych i uwzględnieniem podjętych środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości wobec Skarżących w przyszłości, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowoadministracyjną kontrolę i ocenę organu objętego skargą i jego wpływ poprzez zaniechanie skargowe i ponaglające w prowadzonym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez funkcjonariuszy objętych skargą w podległym organie, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznaniu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., w związku z naruszeniem terminu określonego w art. 37 § 5 K.p.a. i art. 237 K.p.a. W uzasadnieniu Skarżące wyjaśniły między innymi, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez zaniechanie, brak merytorycznego zajęcia stanowiska wobec pozaprawnych działań organu KM PSP w K. w postępowaniu administracyjnym i tą drogą świadome umożliwienie zakończenia postępowania decyzją administracyjną z dnia [...] marca 2021 r., znak [...], jest oczywiste, wobec tzw. skarg powszechnych z art. 227 K.p.a. złożonych na funkcjonariuszy w podległym organie bez rozpoznania, mimo uregulowania w dziale VIII K.p.a., co było przedmiotem skarg Skarżących i Ich zdaniem należy do kognicji sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Z. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a ww. ustawy). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ww. ustawy). Zaznaczyć należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie przedmiotu sprawy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Zważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, a skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tym samym kontroli sądu nie podlega skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a., a zatem w ramach instytucji skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1950/16, którego treść, tak jak i innych cytowanych orzeczeń dostępna jest w Internecie, zasadniczo cel postępowania skargowego (szeroko rozumiana poprawa funkcjonowania organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) jest inny, niż cel postępowania jurysdykcyjnego (określenie praw i obowiązków stron postępowania). Postępowanie skargowe normują przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy ono działań organów administracji publicznej i jest oparte na konstytucyjnym prawie do inicjowania takiego postępowania przez każdy zainteresowany podmiot. Tym niemniej, okoliczności te nie uzasadniają utożsamiania postępowania skargowego z administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., które jest sformalizowane, dwuinstancyjne i w ramach którego organ decyduje o prawach i obowiązkach stron, tym samym określając sytuację prawną adresata normy prawnej zewnętrznego wobec tegoż organu. Przedstawione wyżej cechy postępowania skargowego z Działu VIII K.p.a., przesądzają także o niemożności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu w rozpoznaniu takiej skargi. Ocenę tę potwierdza, jak trafnie to przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w swoim postanowieniu z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 530/21, analiza unormowań art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania skargi opartej na art. 227 K.p.a. Brzmienie tego przepisu p.p.s.a. wskazuje, że zaskarżeniu na jego podstawie nie podlega bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tych przypadkach podstawę wniesienia skargi stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zaakcentować trzeba, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zaskarżeniu podlega bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przypadek ten obejmuje zaś: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Norma art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. odnosi się zatem do aktów i czynności wyłączonych z art. 3 § 2 pkt 4 i niepodlegających zaskarżeniu na podstawie art. 3 pkt 2 pkt 8 p.p.s.a. Warunkiem uznania takiego aktu lub czynności za akt lub czynność podlegające zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 jest to, że są to akty podjęte w ramach postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przykładem czynności podejmowanej w ramach postępowania administracyjnego jest przesłanie odwołania z aktami sprawy przez organ, który wydał decyzję (art. 133 K.p.a.). Jak już wyżej stwierdzono, postępowanie skargowe uregulowane w Dziale VIII K.p.a., mimo że regulacja ta stanowi część ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Jest oczywiste, że postępowanie skargowe nie należy do postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Akty i czynności podejmowane w postępowaniu skargowym, niezależnie od ich merytorycznego bądź procesowego charakteru, nie są aktami podejmowanymi w ramach postępowania administracyjnego. Podsumowując należy podnieść, że skarga powszechna nie dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 p.p.s.a., a stanowi prawny środek obrony i ochrony interesów jednostki, który nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego, ani też nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem w przypadku złożenia skargi na podstawie art. 227 K.p.a., tak jak to miało miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, stronie nie służy skarga, ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania (por. postanowienie NSA z 21 stycznia 2016 r., I OSK 3486/15; czy z 15 grudnia 2016 r., I OSK 2605/16). Te przejawy działania organów administracji nie mieszczą się w przytoczonym wyżej wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, zatem nie ma podstaw, aby przypisać im cechę aktu lub czynności, o których mówi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a. jest niedopuszczalna i należało ją odrzucić na podstawie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.