II SAB/Sz 114/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. D. na przewlekłość postępowania Burmistrza Mielna w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. W dniu 5 stycznia 2021 r. do Burmistrza Miasta (dalej także jako: "Burmistrz", "organ") wpłynął wniosek R. D. (dalej także jako: "strona", "skarżący") o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina M.. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2021 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie na okres 9 miesięcy do dnia złożenia kompletnego wniosku. W dniu 6 października 2021 r. organ podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie. Pismem z dnia 26 października 2021 r. zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. Burmistrz odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Strona odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które decyzją z dnia 30 maja 2022 r. uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Pismem z 15 czerwca 2022 r. strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Decyzją z dnia 12 lipca 2022 r. Burmistrz odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Strona odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Pismem z 7 grudnia 2022 r. strona została wezwana do przedłożenia 2 egzemplarzy kopii map zasadniczych lub w razie ich braku kopii map katastralnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego dotyczy wniosek i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 celem wykonania ponownej analizy. W dniu 23 grudnia 2022 r. strona uzupełniła ww. brak formalny wniosku. Pismem z 15 lutego 2023 r. organ ponownie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, wskazując jednocześnie, że wskazane we wniosku parametry uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy zgodnych z przeprowadzoną analizą, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Pismem z 8 marca 2023 r. strona dokonała modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie dotyczącym wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu z 15% na od około 6,3% do około 6,7%. Pismem z 21 marca 2023 r. organ ponownie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a następnie pismem z 12 kwietnia 2023 r. wezwał stronę do wykazania możliwości zrealizowania indywidualnego ujęcia wody poprzez przedłożenie badań geologiczno-hydrologicznych wskazujących, jakie są zasoby wody podziemnej i możliwości jej poboru oraz czy jakość wody pozwala na zaopatrzenie projektowanego budynku mieszkalnego w wodę zdatną do spożywania przez ludzi z własnego ujęcia bądź inne formy (metody). W odpowiedzi, pismem z 15 maja 2023 r. strona wskazała przyczyny, dla których, jej zdaniem, złożony przez nią wniosek nie jest dotknięty brakiem formalnym i powinien zostać merytorycznie rozpatrzony. Pismem z 1 czerwca 2023 r. organ ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o ww. informacje. W odpowiedzi, pismem z 21 czerwca 2023 r. strona stwierdziła, że organ przerzuca na nią ciężar prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzi postępowanie z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego pismem z 30 czerwca 2023 r. złożyła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało ponaglenie za niezasadne i tym samym nie stwierdziło przewlekłości postepowania. Pismem z 4 lipca 2023 r. R. D. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zarzucając organowi: - prowadzenie postępowania przez czas dłuższy, aniżeli konieczne jest to do rozstrzygnięcia sprawy, polegające na nieuzasadnionym przedłużaniu postępowania dowodowego, poprzez: a) usiłowanie przeniesienia na wnioskodawcę obowiązku ustalenia faktów sprawy, co stanowi naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a., b) podejmowanie czynności zmierzających do zastąpienia dowodu z opinii biegłego innym dowodem (prywatnym dokumentem), do jakiego przedstawienia zobowiązany został wnioskodawca, co stanowi naruszenie art. 84 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a., - żądanie usunięcia nieistniejących braków formalnych poprzez: a) uznanie, że brakiem formalnym wniosku z art. 64b ust. 1-2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedołączenie do niego badań geologiczno-hydrologicznych i wezwanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia, co stanowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64b ust. 1-2 ww. ustawy, b) uznanie, że brakiem formalnym wniosku z art. 64b ust. 1-2 ww. ustawy jest niedołączenie do niego odpisu skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej robót budowlanych polegających na wykonaniu studni i wezwanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia, co stanowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64b ust. 1-2 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, oddalenie, ewentualnie stwierdzenie, że przewlekłość nie mała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz nieorzekanie grzywny z tytułu przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 – 7, § 2a i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że co do zasady skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po złożeniu ponaglenia do właściwego organu (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 53 § 1 i 53 § 2b p.p.s.a.). W badanej sprawie pismem z dnia 30 czerwca 2023 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie w związku z przekroczeniem terminów procesowych przewidzianych dla załatwienia sprawy. W świetle tego ustalenia uznać należy, że wymóg formalny umożliwiający merytoryczne rozpoznanie skargi został dopełniony. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 tego aktu lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i wynikały z okoliczności sprawy. Istotą rozpoznawanej sprawy jest przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Miasta w załatwieniu wniosku skarżącego o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. Terminy, w jakich powinny zostać załatwione sprawy administracyjne określa Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 17 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Trzeba również zwrócić uwagę, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Jednocześnie wskazać należy, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 293/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). Sprawę administracyjną, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy należy – co do zasady - uznać jako sprawę o skomplikowanym charakterze, dla której zastosowanie dwumiesięcznego terminu jej załatwienia nie stanowi naruszenia procedury administracyjnej. Sprawa w tym przedmiocie wymaga bowiem przeprowadzenia analizy szeregu okoliczności związanych zarówno z potrzebą zachowania ładu przestrzennego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2023 r. poz. 977), jak również ustalenia spełnienia pozostałych przesłanek, od których ww. ustawa uzależnia ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 2 - 6), przy czym dopiero łączne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy pozwala na pozytywne załatwienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zastrzec przy tym należy, że zawsze o tym w jakim terminie jest możliwe rozpoznanie sprawy administracyjnej decydować będą jej konkretne okoliczności faktyczne i prawne. W rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 5 stycznia 2021 r. wraz z wpłynięciem do Burmistrza wniosku skarżącego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ, zgodnie z wytycznymi Kolegium, wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o kopie aktualnych map. Brak ów strona uzupełniła. Następnie, pismem z 8 marca 2023 r. strona dokonała modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W związku ze stwierdzeniem przez organ, że wskazane we wniosku parametry uniemożliwiają ustalenie warunków zabudowy, pismem z 12 kwietnia 2023 r. organ wezwał stronę do wykazania możliwości zrealizowania indywidualnego ujęcia wody poprzez przedłożenie badań geologiczno-hydrologicznych. Strona wskazanych dokumentów nie przedłożyła, tłumacząc, że organ przerzuca na nią ciężar prowadzenia postępowania dowodowego, podczas gdy sprawa powinna być załatwiona merytorycznie przez organ na podstawie zgromadzonym w sprawie dowodów. Mając na uwadze podejmowane przez organ czynności w sprawie, uznać należy, że postępowaniu w niej prowadzonemu nie można zarzucić przewlekłości. Należy podkreślić, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Przepisy ww. ustawy nie wskazują, jakie konkretnie dokumenty powinny być przedstawione w takiej sytuacji, jak niniejsza (brak technicznych możliwości przyłączenia do sieci). Nie jest jednak wyłączony obowiązek wykazania, że planowane zaopatrzenie inwestycji w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., II OSK 1934/15 "Zauważyć należy jednak, że kontrolujący organy administracji sąd I instancji, uwzględniając wolę inwestora zaopatrzenia przyszłej inwestycji w wodę z własnego ujęcia, nie może poprzestać jedynie na zapewnieniu inwestora złożonym w tym przedmiocie. Wszak przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga, aby uzbrojenie terenu inwestycji było wystarczające. Spełnienie tegoż warunku może zostać zrealizowane różnymi formami (metodami), pozwalającymi wykazać, że przyszła inwestycja dysponować będzie wystarczającym uzbrojeniem terenu." Tak więc w sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do istniejącej lub planowanej sieci wodociągowej i dopuszczenia korzystania z własnych ujęć wody - studni, tak jak w przypadku pozostałych elementów uzbrojenia, to inwestor powinien wykazać, że możliwe jest korzystanie z indywidualnego ujęcia wody, czyli, że realnie a nie tylko teoretycznie teren inwestycji posiada wystarczające dla budynku mieszkalnego zasoby zdatnej do picia wody. W toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie – mając na uwadze stanowisko zarządcy sieci wodociągowej o braku technicznych możliwości wykonania przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej - strona zadeklarowała odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego oraz zaopatrzenie nieruchomości w wodę z indywidualnego ujęcia. W związku z powyższym organ zasadnie wezwał stronę do przedłożenia dokumentacji hydrologiczno-geologicznej, wyjaśniając, że brak jej przedłożenia spowoduje odmowę ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy podjął niezbędne dla załatwienia sprawy czynności w celu wyjaśnienia kwestii dostępu do sieci wodno-kanalizacyjnej. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Skoro sam skarżący wskazywał na takie rozwiązanie, to winien był, na żądanie organu, ww. dokumentację przedłożyć, czego jednak nie uczynił. Nie sposób zatem zasadnie zarzucić organowi prowadzenie niniejszego postępowania w sposób przewlekły, gdyż jak już wyżej wskazano, nie podejmował on działań pozornych, nic niewnoszących do sprawy, lecz przeciwnie, żądane przez niego uzupełnienie wniosku przez stronę było prawidłowe i uzasadnione w stanie faktycznym sprawy. W rezultacie należało stwierdzić, że okoliczności badanej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa procesowego regulujących kwestię przewlekłości postępowania administracyjnego. Nie znajdując podstaw do uwzględniania, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.