II SAB/Sz 136/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku M. C. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, II zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] M.C. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii wszelkich dokumentów urzędowych, w szczególności decyzji oraz postanowień, dotyczących nieruchomości położonych w [...] mieszczących się przy ul. [...]wskazując, że w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SAB/Sz 145/08 przesądzono, że znajdująca się w aktach sprawy dokumenty pochodzące od organu (dokumenty urzędowe, w tym. m. in. decyzje administracyjne, postanowienia) posiadają walor informacji publicznej. We wniosku wyraził zgodę na ewentualne zakrycie danych osobowych chronionych prawem jednocześnie wyrażając pogląd, iż taka informacja nie nosi cech informacji przetworzonej, na potwierdzenie czego powołał wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 974/08. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] poinformował M.C., że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa, gdyż żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2010. Nr 112, poz. 1198). W dniu [...] M.C. złożył, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W skardze strona wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nie pozostaje w bezczynności bowiem powiadomił skarżącego, iż jego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Dalej wyjaśnił, że żądanie zawarte we wniosku M.C. o udostępnienie wszelkich decyzji i postanowień pozostaje bez związku z interesem publicznym, a nadto we wniosku nie sprecyzowano o jaką informację publiczną odnosząca się do faktów chodzi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił, iż żądane informacje skarżący może uzyskać od Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej lub zarządcy nieruchomości, szczególnie w przypadku nieruchomości przy ul. [...]. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie wezwał na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa stosownie do treści art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący po otrzymaniu odpowiedzi na skargę, w piśmie z dnia [...] - stanowiącym uzupełnienie skargi - wskazał, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej. Skarga na przedmiotową bezczynność podlega kognicji sądu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części P.p.s.a., w świetle którego, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów (decyzji, postanowień) lub czynności w sprawach indywidualnych w przewidzianym prawem terminie. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej nie udziela jej w terminie przewidzianym ustawą, albo gdy, przy wystąpieniu przesłanek ustawowych do umorzenia postępowania lub odmowy udostępnienia, nie wydaje w terminie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2010. Nr 112, poz. 1198). Z uwagi na reprezentowane przez organ w odpowiedzi na skargę oraz przez skarżącego w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi przeciwstawne poglądy co do trybu wniesienia skargi należy wyjaśnić, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w szczególności wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok WSA z Krakowa z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/10 lex 674698, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10 lex 672923, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2008 r. , sygn. akt II SAB/Łd 33/08 lex 516081, wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 lex 236545). Powyższe podyktowane jest tym, że środków zaskarżenia na drodze administracyjnych nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej. W sprawie skarg na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – wbrew twierdzeniom organu - nie znajduje zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności. Wobec tego w niniejszej sprawie nie możemy mieć do czynienia z naruszeniem art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, warunkującym odrzucenie skargi. W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii wszelkich dokumentów urzędowych, w szczególności decyzji i postanowień, organu dotyczących nieruchomości w [...]znajdujących się przy ul. [...]. W świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. A zatem informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Rację ma skarżący, że dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano) wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw mają walor informacji publicznej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) udostępnieniu podlega zarówno treść jak i postać dokumentu urzędowego. Organ administracji publicznej może zatem być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności lecz także do udostępnienia dokumentów, które mogą świadczyć o działalności organu. Jest to więc prawo do informacji przetworzonej przez organ jak i prawo do wglądu do dokumentów nieprzetworzonych, będących w posiadaniu organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 140/04, por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1975/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 466/10, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 234/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, o ile ta informacja jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Stosowanie przepisów ustawy wyłączone jest tylko i jedynie w sytuacji gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie (art. 1 ust. 2 ustawy). W przypadku żądania udostępnienia informacji publicznej w formie kserokopii aktów indywidualnych wydawanych przez organy administracji publicznej chodzić tu może o tryb wynikającym z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli wnioskodawca był stroną postępowań, w których wydano decyzje i postanowienia, których żąda udostępnienia. Wobec tego niezasadne jest powołanie się przez organ w odpowiedzi na skargę, iż skarżący powinien zwrócić się o wydanie kserokopii decyzji i postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zarządców nieruchomości lub Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Jak wskazano wyżej wnioskodawca w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może domagać się informacji o treści i postaci dokumentu urzędowego. Informacja ta może być udostępnia po uwzględnieniu ograniczeń wynikających z ustawy. Granice ujawnienia informacji publicznej zakreśla art. 5 ustawy, który zawiera ograniczenia co do możliwości udostępnienia informacji z uwagi na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiący, iż informację przetworzoną można uzyskać w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym informacją przetworzoną, jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych oraz informacja, na którą składa się pewna suma informacji (tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego) której udostępnienie wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Udzielenie informacji przetworzonej jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Sz 46/11, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnienie informacji publicznej następuje na wniosek, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ustawy). Przy czym przepisy tej ustawy nie precyzują jakie wymagania formalne musi spełnić podanie albo jaką formę szczególną musi przybrać, aby mogło zostać rozpoznane i załatwione przez organ. Konsekwencją odformalizowania procedury wnioskowej jest to, że wniosek nie musi posiadać specjalnej treści czy uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jednakże mając na uwadze przepisy ustawy regulujące sposób załatwienia sprawy przez organ w zakresie złożonego wniosku, należy wskazać, iż zasadnym jest, aby wniosek zawierał w miarę precyzyjne wskazanie zakresu żądanych informacji oraz miejsce i sposób ich dostarczenia. Wniosek zatem powinien być na tyle dokładny, aby organ nie miał żadnych wątpliwości, co do jego zakresu i rzeczywistej woli wnioskodawcy. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli z wniosku o udzielenie informacji publicznej nie wynika jednoznacznie, czego on dotyczy, organ obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia istoty żądania (por. "Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym" M. Jabłoński, Wrocław 2009 r., s. 168-169, wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 127/11 oraz z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 106/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania wyjaśniającego organ występuje z zapytaniem do wnioskodawcy o sprecyzowanie swojego wniosku. To strona bowiem jako dysponent swojego prawa może swobodnie nim rozporządzać, natomiast rzeczą organu jest rozpoznać sprawę w granicach zakreślonych żądaniem strony. W ocenie Sądu, sformułowanie wniosku z dnia 27 lipca 2011 r. budzi wątpliwości co do intencji strony, gdyż z jego treści nie wynika wyraźnie jakie dokładnie dokumenty urzędowe mają zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazanie skarżącego, iż wnosi o udostępnienie wszelkich dokumentów urzędowych dotyczących wskazanych nieruchomości, w szczególności decyzji i postanowień, jest zbyt ogólne i uniemożliwia ewentualną ocenę, czy organ rozpoznał wniosek w zakresie wskazanym przez stronę. Przede wszystkim nie jest wiadome o jakie kserokopie innych dokumentów urzędowych - oprócz decyzji i postanowień - chodzi. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż wskazanie jakich dokumentów wnioskodawca żąda udostępnienia można określić na wiele sposobów np. poprzez podanie daty dokumentu, organu, który wydał dokument, adresata dokumentu lub oznaczenie jego przedmiotu. W oparciu o wniosek skarżącego w żadnym razie nie jest możliwe ustalenie spisu dokumentów, których udostępnienia żąda. Wprawdzie istnieje dowolność w artykułowaniu swoich żądań w zakresie dostępu do informacji publicznej, jednakże sam zakres żądania powinien być na tyle precyzyjny, aby nie wywoływał żadnych wątpliwości. Należy zaznaczyć, iż organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że strona we wniosku nie sprecyzowała o jakie fakty dotyczące informacji publicznej chodzi. A zatem z powyższego wynika, iż organ miał wątpliwości co do intencji strony, co powinno skutkować zainicjowaniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ nie tylko nie wezwał strony o stosowne wyjaśnienia, które umożliwiłyby ustalenie zakresu żądania, ale wystosował do skarżącego pismo z dnia [...] r. w którym to poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Powyższe postępowanie organu stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawnego ujętą w art. 7 Konstytucji RP. Organ administracji publicznej do którego wystosowano żądanie udzielenia informacji publicznej, aby uchronić się przed zarzutem bezczynności, zobowiązany jest odpowiedzieć na wniosek uprawnionego. W przypadku gdy wniosek zawiera żądanie dostarczenia kserokopii dokumentów urzędowych stanowiących informację publiczną, to organ zobligowany jest wydać te kserokopie lub decyzję w trybie art. 16 ustawy. Natomiast powiadomienie przez organ pismem informującym, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, zasadne jest, w przypadku stwierdzenia, iż wnioskodawca domagał się w rzeczywistości udostępnienia dokumentów prywatnych, a nie urzędowych. W niniejszej sprawie, wystosowanie do skarżącego pisma informującego z dnia [...] r. nastąpiło z naruszeniem prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, iż organ w piśmie tym nie uzasadnił w żaden sposób swojego stanowiska, tym samym nie wynika z niego jakie to żądane informacje nie znajdują podstaw w przepisach prawa i dlaczego. Wobec czego uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Rozpoznając sprawę rzeczą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie wezwanie strony do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, jakich dokumentów urzędowych udostępnienia się domaga, a po uzyskaniu stosownych wyjaśnień, podjęcie dalszych działań w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mając na uwadze rozważania Sądu zawarte w powyższym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł o zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 149 w zw. z art. 132 P.p.s.a., zaś w przedmiocie kosztów na podstawie art. 200 cyt. ustawy.