II SAB/Sz 162/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. J. i T. J. na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. stwierdza przewlekłość postępowania, II. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, IV. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżących, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących R. J. i T. J. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lutego 2021 r. pełnomocnik R. i T. J. (dalej powoływani jako "Skarżący"), na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wniósł skargę na przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę (dalej powoływany jako: "Wojewoda") w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, oznaczone jako działki [...], [...], [...], objęte decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Pełnomocnik skarżących zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej "k.p.a"), poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżących wniósł o: 1. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, 3. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Odpowiadając na skargę, pismem z [...] lutego 2021 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ administracji wyjaśnił, iż decyzją, znak: [...] [...] kwietnia 2019 r. ustalił odszkodowanie z tytułu utraty praw do nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej. Od przedmiotowej decyzji reprezentujący Skarżących pełnomocnik wniósł odwołanie, które pismem z [...] maja 2019 r. zostało przekazane do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju wraz z kompletem dokumentacji w sprawie. Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z [...] grudnia 2019 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie dokonał jednak zwrotu dokumentacji (akt sprawy), bowiem pełnomocnik Skarżących, pismem z [...] listopada 2019 r., wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w sprawie odwołania od decyzji Wojewody. Wprawdzie pismem z [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżących cofnął skargę, jednakże Minister Rozwoju, działając w trybie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przekazał przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z aktami sprawy. Pierwszy raz Wojewoda wystąpił do Ministra o zwrot akt pismem z [...] stycznia 2020 r. Pismo to pozostało jednak bez odpowiedzi. Następnie, ponowił swoją prośbę o zwrot akt pismem z [...] października 2020 r. W odpowiedzi na to ostatnie pismo, Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii, przesłał drogą elektroniczną pismo z [...] listopada 2020 r., w którym poinformował, iż akta przedmiotowej sprawy nie zostały dotychczas zwrócone Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii przez WSA w Warszawie. Wojewoda nadmienił, że akta przedmiotowej sprawy zawierały nie tylko sporządzone dotychczas operaty szacunkowe nieruchomości, niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. rozstrzygnięcia w sprawie, ale również dokumenty ewidencyjne przedmiotowej nieruchomości, po jej podziale w związku z realizacją inwestycji drogowej. Nadto, w aktach znajdowały się pełnomocnictwa udzielone pełnomocnikowi Skarżących. Organ wyjaśnił, iż podejmował czynne starania o zwrot akt sprawy, niezwłocznie po otrzymaniu decyzji Ministra, celem dalszego jej procedowania. Zatem, w ocenie Wojewody, uwzględniając terminowość oraz prawidłowość czynności proceduralnych w tego rodzaju postępowaniach, nie można mówić o nieuzasadnionej zwłoce w prowadzonym postępowaniu. Tym bardziej nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak działań ze strony Wojewody nie był celowy, lecz wynikał z czynników zewnętrznych, od Wojewody niezależnych, przy czym podejmował on niezbędne czynności zmierzające do pozyskania kompletu dokumentacji sprawy celem ostatecznego zakończenia postępowania, o czym Skarżący byli informowani. Organ nadmienił także, że pełnomocnik Skarżących złożył za pośrednictwem Wojewody w dniu [...] grudnia 2020 r., ponaglenie do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na nierozpatrzenie sprawy w terminie. Minister zaś, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedmiotowym postępowaniu wskazując jednocześnie, iż brak jest podstaw do uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji wyższego stopnia zobowiązał ponadto Wojewodę do rozpatrzenia sprawy w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia akt sprawy, wskazując w uzasadnieniu swego postanowienia, że akta postępowania zostały zwrócone do Ministerstwa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie i następnie - przy piśmie z [...] stycznia 2021 r. - przekazane do Wojewody. Wojewoda nadmienił, że niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy (data otrzymania akt: [...] stycznia 2021 r.), postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. stosowanie do wytycznych decyzji kasacyjnej, powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania. Po wniesieniu skargi podlegającej rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu, postanowieniem z 1 lipca 2021 r., sygn. akt. II SAB/Wa 23/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – tj. sąd do którego pierwotnie wniesiono skargę na bezczynność Wojewody - stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Po wpływie sprawy do WSA w Szczecinie, Wojewoda pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. uzupełnił przedstawione powyżej stanowisko, oraz opisał dalszy tok postępowania administracyjnego. Z przekazanych sądowi kopii dokumentów wynika, iż w dniu [...] marca 2021 r. Wojewoda poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, niezbędnego do ustalenia wysokości odszkodowania. Pełnomocnik Skarżących nie wniósł uwag do operatu, natomiast uwagi takie wniosła w dniu [...] kwietnia 2021 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Ostatecznie decyzja ustalająca odszkodowanie, po ustosunkowaniu się do wniesionych przez stronę uwag, została wydana w dniu [...] lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), opisana wyżej kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który, mimo że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 p.p.s.a.). Przedmiotem badanej skargi jest postępowanie prowadzone przez Wojewodę w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w którym pełnomocnika skarżących kwestionuje działania Wojewody po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji ustającej odszkodowanie. Jak wynika przy tym bezspornie z okoliczności sprawy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie zwrócił organowi I instancji akt sprawy, albowiem oryginał przedmiotowych akt przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz ze skargą pełnomocnika Skarżących na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, iż o takim swoim działaniu organ odwoławczy informował Wojewodę w inny sposób niż poprzez udzielnie odpowiedzi na kolejne (drugie) pismo zawierające prośbę o zwrot akt. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów określonych w nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W realiach badanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w dniu [...] grudnia 2019 r. (wpływ do organu I instancji [...] grudnia 2019 r.) obligowało Wojewodę do dalszego prowadzenia postępowania. Nie można jednak tracić z pola widzenia, iż wobec uprzedniego wniesienia przez pełnomocnika Skarżących odwołania, Wojewoda był zobowiązany do przekazania kompletnych akt postępowania organowi odwoławczemu, co też uczynił w przewidzianym prawem terminie. Tymczasem organ odwoławczy mimo wydania decyzji kasacyjnej nie zwrócił akt organowi I instancji, te bowiem przekazał właściwemu miejscowo sądowi administracyjnemu wraz ze skargą wniesioną przez pełnomocnika Skarżących dotyczącą działań w toku postępowania prowadzonego przez Ministra. Wojewoda wobec braku akt wystąpił w dniu [...] stycznia 2020 r. o zwrot akt a wobec braku odpowiedzi na swoje pismo, działanie to ponowił dopiero po siedmiu miesiącach - pismem z [...] października 2020 r. Dopiero z odpowiedzi na to pismo organ I instancji powziął wiedzę, że akta zostały przekazane sądowi administracyjnemu. Mimo takiej wiedzy Wojewoda nie wystąpił jednak do WSA w Warszawie o przekazanie kopii względnie o wypożyczenia akt sprawy co umożliwiłyby mu dalsze działanie. Sąd rozpatrując skargę uznał, że przekazanie akt do sądu administracyjnego przez organ odwoławczy było przeszkodą usuwalną a bierne oczekiwanie w opisanych wyżej okresach na zwrot akt należy zakwalifikować jako bezczynność (por. postanowienie NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1533/06 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 146/06 oraz z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 119/06). W ocenie Sądu powyższa bezczynność nie następowała jednak z rażącym naruszaniem prawa. Okoliczność rażącego naruszenia prawa należy oceniać nie tylko poprzez proste zestawianie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz ocena taka winna być warunkowana okolicznościami materialnoprawnymi sprawy i czynnościami, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14). W realiach badanej sprawy nie można zatem pomijać, iż do przewlekłości postępowania przyczynił się organ odwoławczy (Minister), który mimo nałożenia na organ I instancji obowiązku dalszego prowadzenia postępowania nie przekazał Wojewodzie ani oryginałów ani nawet kopii akt lecz wobec zaskarżenia jego bezczynności przekazał oryginały akt sprawy do sądu administracyjnego, nie informując o takim swoim działaniu organu I instancji a nawet nie odpowiadając na jego pierwszy monit w powyższym przedmiocie. Przy ocenie bezczynności Wojewody nie można też pomijać negatywnych skutków dla możliwości jego sprawnego działania wynikłych z wprowadzenia stanu zagrożenia epidemiologicznego a dalej stanu epidemii, a także, iż powyższe zdarzenia zgodnie z wolą ustawodawcy uzasadniały wydłużenie terminów załatwiania spraw administracyjnych. W ocenie Sądu, dla uznania, iż opisana wyżej bezczynność następowała z rażącym naruszeniem prawa konieczne byłoby stwierdzenie, że bezczynność była związana ze znacznym stopniem nasilenia stanu bezprawności i stanowiła działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Tymczasem, wobec opisanych wyżej okoliczności i działań Wojewody, bezczynność jawi się jako następstwo nadmiernego zaufania dla prawidłowości działania organu odwoławczego. Zatem jakkolwiek działanie Wojewody jawi się jako nieprawidłowe to jednak owa nieprawidłowość nie następowała w stopniu uzasadniającym uznanie iżby miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wobec charakteru i opisanej wyżej skali naruszeń prawa przez organ prowadzący postępowanie w I instancji, nie znaleziono podstaw do przyznania od tego organu na rzecz Skarżących wnioskowanej sumy pieniężnej. Jakkolwiek w opisanych wyżej okresach Wojewoda pozostawał w bezczynności, strona Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pozostawała bierną i dopiero w dniu [...] grudnia 2020 r. wystąpiła z ponagleniem, co zresztą skutkowało niezwłocznym skorygowaniem wadliwego działania. Dalsze postępowanie organu administracji po powyższej dacie jawi się jako prawidłowe w zakresie objętym skargą, jako zmierzające do rozstrzygnięcia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, nie miało znamion przewlekłości lub bezczynności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Niniejsza sprawa, została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Przy czym na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony.