II SAB/Sz 2/22

Sygn. [...] II SAB/Sz 2/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu [...] marca 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Inne do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Inne na rzecz skarżącego M. J. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. J. (dalej: "Strona", "Skarżący") wniósł skargę na bezczynność Dyrektora [...] L. O. w N. (dalej "Organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W skardze Skarżący wskazał, że 7 listopada 2021 r. zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej formy i sposobu pozyskiwania przez Organ "nowych" danych personalnych M. F., co potwierdzają zapisy wynikające z listowej koperty otrzymanej 5 listopada 2021 r. Skarżący wyjaśnił w skardze, że zdarzenia i okoliczności powodujące konieczność pozyskania wnioskowanych informacji wynikają z faktu trwającego postępowania sądowego o podział majątku wspólnego, a w szczególności celem podjęcia czynności sądowych mających na celu odzyskanie przez Skarżącego dużych kwot pieniężnych. W odpowiedzi na skargę Organ wskazał, że nieudzielenie odpowiedzi na wniosek Skarżącego spowodowane było tym, że wniosek ten został złożony w formie elektronicznej i prawdopodobnie trafił bezpośrednio do zakładki "SPAM". Folder ten jest automatycznie kasowany po 30 dniach. Z tego względu Organ nie miał możliwości odniesienia się do wniosku w terminie. Z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej Organ miał możliwość zapoznać się dopiero 22 grudnia 2021 r., po otrzymaniu od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargi wraz ze zobowiązaniem do ustosunkowania się do niej. Odnosząc się do merytorycznej kwestii wniosku Organ wskazał, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Organ uznał skargę za nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 art. 149 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy. W przedmiotowej sprawie Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, natomiast Organ wskazał, że wskazał, że nieudzielenie odpowiedzi na wniosek Skarżącego spowodowane było tym, że wniosek ten został złożony w formie elektronicznej i prawdopodobnie trafił bezpośrednio do zakładki "SPAM". Folder ten jest automatycznie kasowany po 30 dniach. Z tego względu Organ nie miał możliwości odniesienia się do wniosku w terminie. Z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej Organ miał możliwość zapoznać się dopiero 22 grudnia 2021 r., po otrzymaniu od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargi wraz ze zobowiązaniem do ustosunkowania się do niej. Jednocześnie, Organ stoi na stanowisku, że w sprawie nie doszło do bezczynności, bowiem informacja, której domaga się Skarżący nie jest informacją publiczną. Skarżący uważa natomiast, że doszło do bezczynności. Skargę należało uwzględnić. Podkreślenia wymaga, że procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Określenie na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wymaga odniesienia się do przepisów właśnie tej ustawy. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zdaniem Sądu, dyrektor szkoły publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, zaś szkoła podstawowa jako podmiot wykonujący zadania publiczne w zakresie edukacji, reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego i będący w posiadaniu żądanych informacji spełnia powyższe kryterium. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Wyjaśnić także należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, informacja może dotyczyć m.in. podmiotów zobowiązanych, w tym ich organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) oraz zasad ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Jak wynika z okoliczności stanu faktycznego Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej formy i sposobu pozyskiwania przez Organ "nowych" danych personalnych M. F., co potwierdzają zapisy wynikające z listowej koperty otrzymanej 5 listopada 2021 r. Skarżący wyjaśnił w skardze, że zdarzenia i okoliczności powodujące konieczność pozyskania wnioskowanych informacji wynikają z faktu trwającego postępowania sądowego o podział majątku wspólnego, a w szczególności celem podjęcia czynności sądowych mających na celu odzyskanie przez Skarżącego dużych kwot pieniężnych. W przedmiotowej sprawie Dyrektor [...] LO nie podjął żadnych czynności wskazując, że wniosku o udzielenie informacji nie otrzymał, gdyż został on umieszczony w zbiorze SPAM a następnie skasowany. W odpowiedzi na skargę Organ wskazał natomiast, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W związku z argumentacją Organu wyjaśnienia wymaga, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że za wniosek pisemny o udostępnienie informacji publicznej uznawać również należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail). Wiąże się z tym obowiązek podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej takiej konfiguracji poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewniony był bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania oficjalnych systemów służących do komunikacji, w tym poczty elektronicznej, nie mogą być zaś przerzucane na korzystających z tych systemów wnioskodawców. Ryzyko nieodebrania przez podmiot zobowiązany wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej tego podmiotu, obciąża ten podmiot, a nie wnioskodawcę. Jeżeli zatem wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiłoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna od arbitralnej woli podmiotu zobowiązanego. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji RP), jak też gwarantujące dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjmuje się również, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (por. wyroki NSA: z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 380/18; z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2577/17; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 344/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do organów administracji publicznej należy zatem takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na jej adres podań, wniosków i pism, wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia ich drogą elektroniczną (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2946/15; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 613/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 207/17 i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Skarżący kierując wiadomość na podany oficjalnie na stronie internetowej adres e-mail Organu skutecznie złożył wniosek, co potwierdza przedstawiony przez niego wydruk z poczty elektronicznej (k. 7 akt sądowych.). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje decyzją administracyjną (art. 16 u.d.i.p.), zatem do postępowania poprzedzającego jej wydanie i do niej samej odnoszą się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "Kpa"). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest, ujęta w art. 7 Kpa, zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą organ administracji prowadząc postępowanie jest obowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu sprawy. Tylko bowiem takie działanie organu, które z kolei powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 Kpa), pozwala na załatwienie sprawy co do jej istoty. Inaczej mówiąc organ jest obowiązany tak prowadzić postępowanie i w taki sposób wyjaśnić okoliczności sprawy, aby nie było wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia (tak również w wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. I OSK 2407/12). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w dniu 7 listopada 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin udostępnienia informacji i załatwienia sprawy upłynął zatem z dniem 21 listopada 2021 r. Organ nie udzielił Skarżącemu wnioskowanej informacji i nie wydał także decyzji o odmowie jej udostępnienia, wyjaśniając dlaczego uznaje, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Brak postepowania, brak decyzji zawierającej właściwą argumentację uniemożliwia Sądowi zajęcia stanowiska w kwestii prawidłowości stanowiska Organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnić należy również, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów u.d.i.p. Natomiast, zdaniem Sądu, okoliczność wystąpienia w organie problemów związanych z odbieraniem korespondencji e-mail, w tym zastosowanie określonych filtrów powodujących brak możliwości udzielenia w ustawowo określonym terminie żądanej informacji, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że organ nie dopuścił się bezczynności. Z uwagi na argumentację organu wyraźnie powiedzieć trzeba, że problemy związane z odbiorem korespondencji nie mogą obciążać wnioskodawcy kierującego swój wniosek na prawidłowy adres e-mail organu. Powtórzenia zatem wymaga, że do organów administracji publicznej należy bowiem takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty, aby zapewnić niezwłoczny odbiór przesyłanych na jej adres podań, wniosków i pism, wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia ich drogą elektroniczną. W ocenie Sądu bezczynność Organu nie miała jednak charakteru rażącego (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać również pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie wynikała z zamierzonego i uporczywego działania Organu, a najprawdopodobniej z braku właściwej obsługi poczty elektronicznej. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że działanie Organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać Organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie Organ nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej wydania, a analizę dotyczącą charakteru żądanej informacji zawarł w odpowiedzi na skargę, Sąd był zobowiązany, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązać Organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 7 listopada 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 4 wyroku o kosztach postępowania. Wysokość tych kosztów obejmuje wpis od skargi uiszczony w kwocie 100 zł.