II SAB/Sz 34/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia i zwrotu nadpłaty opłaty za użytkowanie wieczyste p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. S. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia i zwrotu nadpłaty opłaty za użytkowanie wieczyste działki nr [...] w sprawie z Jej wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. Prezydent Miasta, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako nie objętej kognicją sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty i zwrot opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] za lata 2009-2012 oraz za okres 2013 - 2018. W odpowiedzi wskazano Stronie, że na dzień [...] grudnia 2021 r. nie występuje nadpłata opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej. W dniu [...] grudnia 2021 r. Skarżąca wniosła ponaglenie. W odpowiedzi na nie poinformowano Skarżącą, iż opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntów ma charakter zobowiązań cywilnoprawnych, wobec czego brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem Organu, wobec braku podstawy prawnej do określonego ww. pismami Skarżącej zachowania się Organu, nie pozostaje On w bezczynności, a skarga powinna być odrzucona. Obowiązek ponoszenia opłat zawiązanych z użytkowaniem wieczystym reguluje Kodeks cywilny oraz ustawa o gospodarce nieruchomościami. Opłaty te mają charakter cywilnoprawny, stanowią ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Roszczenia o zapłatę opłat rocznych za użytkowanie wieczyste mają charakter majątkowy i mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2003 r. I CK 316/02 - Lex). Kodeks cywilny i ustawa o gospodarce nieruchomościami na żadnym etapie procedury związanej z pobieraniem opłat nie przewidują wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do roszczeń związanych z opłatami rocznymi. Cywilnoprawny tryb zawierania umów użytkowania wieczystego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty wszczyna postępowania administracyjne, które podlega załatwieniu w drodze decyzji. Żądana przez Skarżącą czynność ma charakter cywilnoprawny i jest dokonywana w ramach uprawnień wynikających z cywilnej umowy użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Przedmiotem sprawy jest skarga na bezczynność Prezydenta Miasta S. w sprawie o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej nadpłatę w opłacie za użytkowanie wieczyste gruntu działki nr [...] położonej w obrębie nr [...] miasta S. , i orzekającej o zwrocie na Jej rzecz nadpłaty. Skarga podlega odrzuceniu, albowiem sprawa objęta jej zakresem ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że prawo użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, podlega regulacji Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kodeks cywilny określa treść, zakres i zasady wykonywania prawa użytkowania wieczystego, natomiast ustawa wyznacza przede wszystkim sposób powstania tego prawa oraz zasady i tryb ustalenia opłat z tytułu wykonywania go. Opłaty stanowią ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego, z wyłączeniem innych osób, z gruntu będącego własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, są zatem świadczeniami cywilnoprawnymi, przewidzianymi w art. 238 k.c., płaconymi przez czas trwania użytkowania wieczystego. Taki charakter mają także czynności związane z oznaczaniem wysokości opłat rocznych, w tym ich aktualizacji oraz spory wynikające na tym tle, jako dotyczące należności pieniężnych (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNCP 1994 r., Nr 11, poz. 209; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05; z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/06; z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1445/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym prezentowany jest pogląd, że postępowanie przy rozstrzyganiu przez samorządowe kolegia odwoławcze sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym, nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. W szeregu innych orzeczeniach sądy wskazywały także, że wprawdzie z woli ustawodawcy przedmiotowy spór między użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygać organ administracji, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak zapadłe w tym zakresie orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (orzeczenia NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 6/12 - Lex 1120684, z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 306/06 i z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 367/11). Niewątpliwie zatem żądanie Skarżącej w zakresie stwierdzenia nadpłaty w opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu i żądanie zwrotu przez właściciela gruntu nadpłaconych należności dotyczy sporu na tle wysokości opłaty rocznej, a więc sporu o charakterze cywilnoprawnym, wynikłym na tle rozliczeń pomiędzy użytkownikiem wieczystym a właścicielem gruntu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2020 r. II CSK 822/18; Lex nr 30753960). Dlatego też, w świetle cytowanego art. 3 § 2 p.p.s.a., Skarżącej nie przysługuje skarga na bezczynność Organu w zakresie rozpoznania Jej sprawy, która nie jest sprawą administracyjną i nie kończy się wydaniem ani decyzji administracyjnej, ani żadnym innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Organ administracyjny nie jest tu zobligowany prawnie do podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną. Jest to spór (sprawa cywilna) zaistniały pomiędzy właścicielem nieruchomości (miastem S. ) i użytkownikiem wieczystym. Wobec powyższego skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 orzekł jak na wstępie postanowienia.