II SAB/Sz 47/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę I. zobowiązuje Starostę S. do załatwienia wniosku E. K. z dnia [...] r. o pozwolenie na budowę w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącego E. K. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. K. w dniu [...] r. złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o pozwolenie na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] odc. [...] na działki nr [...] do projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. organ wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. – doprecyzowania jego treści w zakresie nazwy i rodzaju zamierzenia budowlanego, zgodnie z dołączonym do wniosku projektem budowlanym, dostarczenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzenia wodnego. W wykonaniu wezwania skarżący przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wyjaśnił, że w treści wniosku z dnia 19 listopada 2014 r. winno być prawidłowo wpisane "[...] Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że do przedłożenia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzenia wodnego, organ winien go wezwać w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Uznając, że dokumenty załączone przez skarżącego przy piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. nie spełniały warunków określonych w piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r. (nie dostarczono decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym), organ pozostawił wniosek E. K. z dnia 19 listopada 2014 r. bez rozpoznania, o czym poinformował stronę pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. Następnie E. K. złożył do Wojewody w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wnosząc między innymi o: - wyznaczenie Staroście terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskowanego zjazdu, - wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, - podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, - stwierdzenie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem wydanym w dniu [...] r., nr [...] w oparciu o przepis art. 37 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) Wojewoda odmówił wyznaczenia Staroście terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Zdaniem Wojewody, jak wynika z opisu technicznego do projektu technicznego przedstawionego przez wnioskodawcę, pod zjazdem, w ciągu istniejącego rowu przydrożnego, zaprojektowano przepust z rur polietylenowych o średnicy 400 mm co znajduje odzwierciedlenie na rysunku zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wykonanie przepustu w istniejącym rowie przydrożnym pod projektowanym zjazdem wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Ponieważ do wniosku skarżącego nie dołączono takiego pozwolenia zatem wniosek nie spełnia wymagań określonych w przepisach, a co za tym idzie organ zobowiązany był do wezwania wnioskodawcy na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia wymienionego braku w terminie 7 dni, a w przypadku niewywiązania się z powyższego obowiązku pozostawienie wniosku bez rozpoznania. E. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Starosty, wnosząc o zobowiązanie organu i wyznaczenie mu terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] odcinek [...] na działki nr [...] do projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pozostawienie wniosku bez rozpoznania oraz naruszenia art. 35 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane polegającego na niezastosowaniu tych przepisów. Zdaniem skarżącego pogląd przyjęty przez Starostę i powielony przez Wojewodę jest wadliwy, w związku z czym pozostawienie bez rozpoznania jego wniosku z dnia 19 listopada 2014 r. jest bezpodstawne. Przywołując treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz poglądy reprezentowane w komentarzach do tej ustawy skarżący wywiódł, że skoro niekompletność projektu budowlanego (jako brak w rozumieniu art. 35 ust. 3 ww. ustawy) wyprowadzana jest z treści art. 35 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, to również brak przedłożenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń (w tym pozwolenia wodnoprawnego), który to wymóg wynika z tego samego przepisu (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) musi zostać uznany za brak w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych do różnicowania skutków nieuzupełnienia braków wymienionych w tym samym przepisie tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ oznaczałoby to całkowite zignorowanie systematyki ww. aktu prawnego oraz wprowadzenie arbitralnych reguł bez zachowania jakichkolwiek kryteriów wynikających z analizowanych przepisów i dopuszczalnych metod wykładni. Zaakceptowanie stanowiska Starosty spowodowałoby sytuację, w której brak wynikający z tego samego przepisu (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) raz traktowany jest jako brak materialny, a innym razem jako brak formalny, co jest niedopuszczalne. Wzywając do usunięcia braków materialno-prawnych wniosku o pozwolenie na budowę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. organ naruszył przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, co uzasadnia skargę na jego bezczynność, ponieważ ewentualny brak pozwolenia wodnoprawnego musi zostać uznany za brak materialny w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Końcowo skarżący wywiódł, że nawet gdyby uznać za prawidłową interpretację organu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 64 § 2 K.p.a., to pozostawienie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę bez rozpoznania powinno zostać uznane za bezczynność organu z tego powodu, że przepust nie jest urządzeniem wodnym, co obligowało organ do wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wzór wniosku o pozwolenie na budowę został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. z 2013 r., poz. 1013). Złożenie prawidłowo wypełnionego i kompletnego pod względem formalnym wniosku wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kwestie merytoryczne mogą być uzupełniane wyłącznie na podstawie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wniosek o pozwolenie na budowę stanowi podanie o którym mowa w art. 63 K.p.a., jeżeli nie spełnia on wymagań wynikających z powołanego przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków w terminie 7 dni, a w przypadku niewywiązania się z tego obowiązku pozostawić podanie bez rozpoznania. Mając na uwadze, że inwestor przy piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. nie dostarczył decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. organ pozostawił jego wniosek bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a powołanej ustawy. Zarzucana przez skarżącego bezczynność Starosty dotyczyła braku działań w związku z jego wnioskiem z dnia 19 listopada 2014 r. o pozwolenie na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] odcinek [...] na działki nr [...] do projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Organ I instancji pozostawił bowiem złożony wniosek inwestora bez rozpoznania, o czym poinformował stronę w piśmie z dnia 19 grudnia 2014 r. Skarżący przed wniesieniem skargi, wypełnił obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez złożenie zażalenia do Wojewody (pismem z dnia 12 stycznia 2015 r.) na niezałatwienie przez organ pierwszej instancji w terminie jego sprawy (art. 37 § 1 K.p.a.). Treść tego pisma wskazuje, że zostało wniesione wobec przekroczenia ustawowego terminu załatwienia wniosku skarżącego o pozwolenie na budowę. Wojewoda , po rozpoznaniu wspomnianego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił wyznaczenia Staroście terminu do załatwienia ww. sprawy. Tak więc, merytoryczne rozpoznanie przez sąd zarzutów skargi na bezczynność organu, jest w tej sprawie dopuszczalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. organ wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. – doprecyzowania jego treści w zakresie nazwy i rodzaju zamierzenia budowlanego, zgodnie z dołączonym do wniosku projektem budowlanym, dostarczenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzenia wodnego. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, że niedostarczenie powyższych dokumentów w terminie 7 dni od daty otrzymania tego pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W wykonaniu wezwania skarżący przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wyjaśnił jak powinna prawidłowo brzmieć nazwa zamierzenia budowlanego. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że do przedłożenia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzenia wodnego, organ winien go wezwać w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Organ pozostawił wniosek E. K. z dnia 19 listopada 2014 r. bez rozpoznania, o czym poinformował stronę pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. Zdaniem organu dokumenty załączone przez skarżącego przy piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. nie spełniały warunków określonych w piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r. – ponieważ nie dostarczono decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie urządzenia wodnego. Skarżący zakwestionował zarówno tryb w jakim został wezwany do przedłożenia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym jak i zasadność tego wezwania. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy nie zależy jednak od oceny, czy w wypadku przedmiotowej inwestycji wymagana jest decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym i czy w związku z tym organ mógł domagać się takiej decyzji, lecz od tego czy zastosował on właściwy tryb uzupełnienia ewentualnych braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego wniosku skierowanego do organu administracji publicznej, który czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a K.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. Zgodnie z treścią art. 63 § 2 i 3 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych a także być podpisane. Natomiast w myśl przepisu art. 64 § 1 i 2 K.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) w art. 33 ust. 2 (w brzmieniu aktualnym w dacie złożenia wniosku) przewiduje dodatkowe podstawowe wymogi formalne, jednak wśród nich nie wymienia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Z kolei w art. 35 ust. 3 powołana ustawa przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 prawa budowlanego). Jak wynika zatem z przytoczonych przepisów, jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 917/10, LEX nr 746927, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Gd 42/10, LEX nr 756037, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 11/13, LEX nr 1330046 ). Cytowane przepisy prawa budowlanego stanowią zatem, że ewentualne braki wniosku o pozwolenie na budowę, a w zasadzie projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku, stanowią braki materialnoprawne, które organ architektoniczno-budowlany bada na późniejszym etapie niż wstępnie badanie formalnej kompletności wniosku na płaszczyźnie przepisów art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe nie ulega wątpliwości, że w razie stwierdzenia przez Starostę w niniejszej sprawie, że wniosek nie posiada braków, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mógł on egzekwować od inwestora usunięcia innych braków wniosku (materialnoprawnych), poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 K.p.a. W konsekwencji, w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowalnym wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, Starosta powinien był zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Po jego bezskutecznym upływie mógł zaś wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niedopuszczane natomiast było egzekwowanie od inwestora braków wniosku w tym zakresie poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 K.p.a. i sankcji w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Należy zaznaczyć, że ocena czy przedsięwzięcie wymaga pozwolenia wodnoprawnego wymagała szczegółowej analizy projektu budowlanego (celem ustalenia, czy w ramach planowanych prac niezbędna będzie przebudowa urządzenia wodnego w tym także oceny czy jest to urządzenie wodne). Tym samym należało uznać, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem do dnia wniesienia skargi, a także w dacie orzekania przez Sąd nie załatwił sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej we wniosku skarżącego z dnia 19 listopada 2014 r. W sprawie niewątpliwie minęły już terminy, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., a organ nie powołał takich okoliczności, które stanowiłyby niezależną od organu przeszkodę dla załatwienia sprawy. Bezsprzecznie zatem skarżony organ pozostaje w bezczynności w sprawie załatwienia sprawy z wniosku o pozwolenia na budowę, o którym mowa powyżej. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Wyznaczony termin na załatwienie wniosku skarżącego jest w ocenie Sądu wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ, czy i jakie braki zawiera przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu bezczynność Starosty nie miała jednak charakteru rażącego. Była ona wynikiem błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 K.p.a. na skutek nietrafnej oceny charakteru ewentualnych braków wniosku o pozwolenie na budowę, a przy tym wpływ na stanowisko tego organu miało niewątpliwie rozstrzygnięcie Wojewody , który nie uznał za uzasadnione zażalenia inwestora na bezczynność Starosty w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Z tej też przyczyny Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie drugie orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej ustawy, uwzględniając treść wniosku skarżącego, wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę w niniejszej sprawie oraz fakt korzystania z zastępstwa procesowego.