II SAB/Sz 58/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Firmy A. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Bank Spółdzielczy wnioskiem z dnia 19 grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Urzędu Miasta o udostępnienie informacji o nieruchomościach, których właścicielem są wymienione we wniosku osoby, jak również informacji o nieruchomościach, które zostały sprzedane przez wskazane osoby w przeciągu ostatnich 5 lat. Wnioskodawca wskazał, że jest wierzycielem ww. osób, na podstawie postanowienia z dnia 16 października 2013r. Sądu Rejonowego - IX Wydział Egzekucyjny, sygn. akt IX Co 6854/13 o nadaniu klauzuli wykonalności bankowemu tytułowi egzekucyjnemu. Wniosek został przekazany do rozpoznania według właściwości Miejskiemu Ośrodkowi Geodezji i Kartografii. Pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Geodezji i Kartografii poinformował Bank Spółdzielczy, że odmawia udostępnienia danych wnioskowanych w piśmie z dnia 19 grudnia 2013r. Organ wskazał, że prowadzona przez MODGiK ewidencja gruntów i budynków zawiera informacje o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Jawnością objęte są jedynie dane przedmiotowe, składające się z map, rejestrów i dokumentów zawierających informacje o gruntach, budynkach i lokalach, a informacji o nich udziela się odpłatnie na wniosek zainteresowanych bez wykazywania interesu prawnego. Do informacji o charakterze podmiotowym (dane osobowe) należą zgodnie z przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dane dotyczące właścicieli nieruchomości wpisanych do ewidencji gruntów i ich miejsce zamieszkania. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 pkt 3 wyżej wskazanej ustawy, wnioskodawca nie będący właścicielem lub władającym nieruchomością i nie będący organem administracji publicznej występujący o udostępnienie danych podmiotowych z ewidencji gruntów i budynków zobowiązany jest wykazać interes prawny. Organ wyjaśnił, że interes prawny jest kategorią materialnoprawną i dla jego wykazania należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniającego do jego otrzymania. Wniosek z dnia 19 grudnia 2013r. nie wskazuje przepisu stanowiącego podstawę interesu prawnego. Poszukiwanie majątku dłużników w celu przeprowadzenia skutecznej egzekucji nie stanowi interesu prawnego lecz interes faktyczny. Zrealizowanie takiego celu można osiągnąć kierując sprawę do komornika sądowego, który na podstawie przepisu art. 7971 k.p.c. jest uprawniony do poszukania majątku lub kierując sprawę do sądu powszechnego w postępowaniu o wyjawienie majątku. W ocenie organu, przepisy ustawy o udostępnieniu informacji publicznej nie mają zastosowania do wniosków o udostępnienie danych z ewidencji gruntów. Bank Spółdzielczy pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W skardze wniósł o zobowiązanie Dyrektora MODGiK do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 19 grudnia 2013 r. W ocenie skarżącego, organ, odmawiając udzielania informacji, powinien był to uczynić, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłącznie w formie decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż informacje, o które się zwrócił do organu, nie mają charakteru podmiotowego. Są to informacje o charakterze przedmiotowym m.in. numery ksiąg wieczystych. Informacji tych wnioskodawca nie może uzyskać w inny sposób, gdyż dane o sprzedaży tych nieruchomości nie są komornikowi udostępniane. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzuca Dyrektorowi MODGiK bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 19 grudnia 2013r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył udostępnienia z ewidencji gruntów i budynków danych o nieruchomościach wskazanych osób celem poprowadzenia skutecznej egzekucji z majątku dłużnika. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Jak wynika z treści ust. 1 tego przepisu oraz z art. 16 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w momencie otrzymania wniosku zobowiązany podmiot jest w posiadaniu informacji publicznej, to jest on zobowiązany do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Decyzja odmowna w trybie art. 16 ww. ustawy może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności. Z powyższego wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Również w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których dostęp odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia wnoszącego, że żądane dane podlegają udostępnieniu w odrębnym trybie. W myśl art. 1 ust.1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 ustawy, wymienia przykładowo te sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, są to min.: 1) informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, 2) informacje o władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, 3) informacje o zasadach funkcjonowania władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, 4) informacje o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacje o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, 5) informacje o majątku publicznym. W świetle powyższych regulacji, informacje, o które wnioskował skarżący, nie stanowią informacji publicznej, której tryb udostępniania reguluje ustawa o informacji publicznej. Do tej kategorii nie można bowiem zaliczyć informacji dotyczącej stanu majątkowego osoby, której dochód i majątek podlega ujawnieniu na mocy przepisów odrębnych. Informacje o nieruchomościach osób fizycznych zawarte w ewidencji gruntów i budynków, to informacje o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 poz. 193 Nr 1287). Zgodnie z tym przepisem, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części oraz miejsce zamieszkania lub siedzibę tych osób. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane m.in. w wyrokach NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09 oraz z 14 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1014/09, rozróżniające dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków na dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy). Takie rozróżnienie zawiera również art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca przewidział, iż informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 (tj. dane przedmiotowe), są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast stosownie do art. 24 ust. 5 pkt 3 wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane osobowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 (tj. dane podmiotowe), wydawane są jedynie na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3) innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Żądana przez Bank Spółdzielczy informacja o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz o nieruchomościach, które zostały sprzedane przez wskazane we wniosku osoby, spełnia warunki określone w art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przedmiotem żądania nie było uzyskanie informacji o konkretnych gruntach, budynkach czy lokalach, lecz poszukiwanie majątku dłużnika. Uznać należy, że jest to żądanie udzielenia informacji o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. Treść przedmiotowego wniosku nie pozwala zakwalifikować żądanych informacji jako jawnych i powszechnie dostępnych w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zatem wniosek strony skarżącej - ze względu na zakres żądań - mógł być rozpatrywany jedynie w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 omawianej ustawy, gdzie udostępnienie informacji jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Interes prawny jest kategorią materialnoprawną. Jego wykazanie wymaga wskazania przepisu prawa materialnego zobowiązującego organ do wydania dokumentu lub uprawniającego wnioskującego do jego otrzymania (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, jeśli podmiot, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie włada gruntem i nie wykazał indywidualnego interesu prawnego uprawniającego go do takiego żądania, organ jest obowiązany odmówić mu żądanych informacji. Podkreślić trzeba, że interesu prawnego nie tworzy postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika wskazanego we wniosku o udzielenie informacji z ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 548/10). Organy zatem słusznie uznały, że skarżący powołał się jedynie na swój interes faktyczny, a nie prawny. Jak wskazał bowiem WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1015/10, wszczęcie postępowania egzekucyjnego wskazuje na posiadanie interesu faktycznego co do wyniku sprawy, a nie posiadanie interesu prawnego, którego źródłem byłaby określona norma prawa materialnego. Słusznie wskazał organ, że poszukiwanie nieznanego skarżącemu majątku nieruchomego dłużnika może być zrealizowane w postępowaniu o wyjawienie majątku dłużnika uregulowane przepisami art. 913 - 920 K.p.c. Przytoczony wyżej pogląd należy do ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1054/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 150/08; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1134/07). Odnosząc się do formy prawnej załatwienia przez organ wniosku strony skarżącej wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, nie istnieje wówczas możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy. W konsekwencji należy stwierdzić, że Dyrektor MODGiK nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Żądana informacja jak wskazano, nie stanowi informacji publicznej, organ nie miał więc obowiązku udzielenia tej informacji czy też wydania decyzji administracyjnej. Wystarczające było pisemne poinformowanie wnioskodawcy, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, co też prawidłowo uczyniono w przedmiotowej sprawie. Tym samym uznać należy, że sprawa została załatwiona prawidłowo i brak jest bezczynności w sposobie jej załatwienia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.