II SAB/Sz 66/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na bezczynność Centrum Renowacyjnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Centrum Renowacyjnego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja A. pismem z dnia [...] zwróciła się do Spółki B., dalej określanej również jako: Spółka B., o udostępnienie treści umowy ze [...] zawartej przez ww. Spółkę B ze spółką C. w sprawie sprzedaży - kupna w drodze negocjacji nieruchomości przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka B pismem z dnia [...] poinformowała fundację, że żądana przez nią informacja nie ma charakteru informacji publicznej, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem brak jest podstaw prawnych do jej udostępnienia. Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Spółka wywiodła, że pojęcie informacji publicznej odnosi się wyłącznie do sfery informacji posiadanej przez organ, a nie zamierzeń i planów organów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem wniosek Fundacji dotyczy przedwstępnej umowy ramowej zawartej pomiędzy Spółką, a inwestorem oraz porozumienia w postaci deklaracji ww. stron co do zawarcia w przyszłości umowy przedwstępnej. Z natury rzeczy, taka umowa oraz list intencyjny mają charakter niezobowiązujący do dokonania określonych czynności, gdyż stanowią jedynie swoisty "plan", na podstawie którego w przyszłości mogłyby być podejmowane czynności. Nadto realizacja tej umowy, została przewidziana na okres kilku lat i uzależniona jest od szeregu czynników. Skoro zatem umowa oraz list intencyjny dotyczą działań, jakie miałyby być podejmowane w przyszłości, zatem nie stanowią informacji publicznej. Niezależnie od powyższego Spółka podniosła, że nawet gdyby przyjąć, że żądane we wniosku informacje są informacjami publicznymi to z uwagi na to, że informacja ta stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa wyłączona byłaby możliwość jej udostępnienia. W dniu [...] Fundacja A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Spółki B. w przedmiocie udostępnienia w terminie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. W skardze skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyraziła swoje przekonanie, że żądana treść umowy mieści się w pojęciu informacji publicznej. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nadto również treść art. 61 Konstytucji RP przesądza, że umowa/porozumienie jako dokument podlega zasadom dostępu do informacji publicznej. Stanowisko co do jawności umów ugruntowane jest w judykaturze, o czym świadczy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 29 lutego 2012 r., czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt I C 337/10. Pełnomocnik Spółki B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. Z uzasadnienia odpowiedzi na skargę wynika, że według zaskarżonego podmiotu, skarga powinna być odrzucona jako niedopuszczalna, gdyż wniesienie skargi na bezczynność organów bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalne. Poza tym podniesiono, że wniosek skarżącej nie dotyczy informacji będącej informacją publiczną, skoro umowa objęta wnioskiem jest przedwstępną umową ramową zawartą pomiędzy Spółką B. a inwestorem, a zatem dotyczy działań, które mają być podjęte w przyszłości. Jako przesłankę uzasadniającą ewentualny wniosek o oddalenie skargi wskazano w odpowiedzi, na zawartą w przedmiotowej umowie klauzulę lojalności oraz na tajemnicę przedsiębiorcy. Pismem z dnia [...] pełnomocnik Spółki B. wniósł o umorzenie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, ponieważ w dniu [...] na stronie internetowej podmiotu, zamieszczony został skan umowy, której udostępnienia domagała się strona skarżąca, o czym poinformowano ją pismem z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest bezczynność Spółki B. w sprawie wniosku Fundacji A. z dnia [...] o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie umowy z miesiąca [...] zawartej pomiędzy powyższą Spółką B., a spółką C. w sprawie sprzedaży w drodze negocjacji nieruchomości. Skarga na przedmiotową bezczynność podlega kognicji sądu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w świetle którego, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", mamy zatem do czynienia wówczas, gdy podmiot ten będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej nie udziela jej w terminie przewidzianym ustawą, albo gdy, przy wystąpieniu przesłanek ustawowych do umorzenia postępowania lub odmowy udostępnienia, nie wydaje w terminie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. W skardze skarżąca wniosła o zobowiązanie Spółki B. do udzielenia informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...]. Jednakże ustosunkowanie się przez Sąd do powyższego żądania, a tym samym poddania kontroli bezczynności, wymaga uprzedniej oceny stanowiska Spółki podważającej dopuszczalność skargi. Mając na uwadze wywody zawarte w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie wymaga wyczerpania trybu zaskarżenia, określonego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że taka skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w szczególności wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok WSA z Krakowa z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/10 Lex nr 674698, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10 Lex nr 672923, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2008 r. , sygn. akt II SAB/Łd 33/08 Lex nr 516081, wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex nr 236545). Powyższe podyktowane jest tym, że środków zaskarżenia na drodze administracyjnej nie przewiduje ustawa o dostępie do informacji publicznej, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do zwalczania bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie obowiązują na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego w niniejszej sprawie wniosek o odrzucenie skargi uznać należało za chybiony. Ustosunkowując się do kwestii, czy na Spółce ciążył wynikający z przepisów prawa obowiązek udostępnienia informacji publicznej, to zdaniem Sądu, nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że od strony podmiotowej i przedmiotowej Spółka B. była zobowiązana do udostępnienia tekstu umowy zawartej w [...] z inwestorem w sprawie sprzedaży w drodze negocjacji nieruchomości. Stosownie do art.1 ust. 1 u.d.i.p, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W kontekście wyżej cytowanych przepisów podkreślić należy, że Spółka, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p, skoro z aktu założycielskiego Spółki (dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej) wynika, że została ona powołana do realizacji celów ważnych do rozwoju gminy, a jej jedynym wspólnikiem jest Gmina Miasto (por. postanowienie WSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SO/Sz 18/12, postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OZ 232/13, wyrok WSA z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 53/13, orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei umowa zawarta z potencjalnym wykonawcą określonej w niej usługi, której udostępnienia żądała skarżąca, jako wytworzona w ramach działalności Spółki i służąca realizacji jej zadań, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego, skierowanie przez Spółkę do skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek, pismo z dnia [...] o braku podstaw do udzielenia informacji publicznej nie odpowiada prawu, co oznacza, że na dzień wniesienia skargi, tj. [...], Spółka ta pozostawała w stanie bezczynności wobec załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...]. Jak wynika z informacji nadesłanych do Sądu, w dniu [...] Spółka B., upubliczniła żądaną informację, poprzez zamieszczenie skanu umowy ramowej z dnia [...] na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej, o czym poinformowała skarżącą w piśmie z dnia [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sądowych sprawy, do których załączono wydruk ze strony internetowej podmiotu oraz pismo informujące skierowane do Fundacji A. wraz z potwierdzeniem jego nadania. Sąd również z urzędu dokonał sprawdzenia strony internetowej Spółki. Zauważyć należy, że upublicznienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia z obowiązku udostępnienia jej na wniosek, co wynika z art. 7 i art. 10 u.d.i.p. Tym samym stwierdzić należy, że zobowiązany podmiot, po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, załatwił sprawę w przedmiocie, której zaskarżona została bezczynność, tak więc z tej przyczyny postępowanie sądowe co do zobowiązania Spółki B. do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. W świetle art. 149 P.p.s.a. nieuprawnione i niemożliwe jest zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana, nawet jeśli czynność tą podjęto z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I SAB 201/99, dostępne w Lex nr 54517). Udostępnienie żądanej informacji publicznej przez skarżony podmiot, nie zwalnia jednakże Sądu z dokonania oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się zatem do tej kwestii, zauważyć należy, że wprawdzie Spółka B. udostępniła skarżącej wnioskowaną informację publiczną po terminach wskazanych w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. 14 dni, a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące), jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez zobowiązany podmiot ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Istotą rażącego naruszenia prawa jest, pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W realiach niniejszej sprawy bezczynności Spółki wynikała z jej przekonania, że udzielając stronie odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] informującym o braku podstaw do udostępnienia informacji publicznej, załatwiła sprawę zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie takie zachowanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej świadczyło o pozostawaniu w błędzie co do interpretacji prawa, a zatem zwłoka w udzieleniu wnioskowanej informacji publicznej nie miała cech lekceważącego traktowania skarżącej i obowiązków nałożonych ustawą, czy też celowej opieszałości w załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do wydania decyzji. Stwierdzenie w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wydano stosownie do art. 149 § 1 zdanie drugie powołanej ustawy, zaś w przedmiocie kosztów orzeczono w pkt III zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.