I SA 2431/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. P. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2003 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", zwanej dalej "Spółdzielnią", od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz A. B. i W. P. nieruchomości położonej w W. przy ul. G. oznaczonej jako działki ewidencyjne nr nr [...],[...],[...],[...], i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że powołaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. o zwrocie oznaczonej wyżej nieruchomości, ponieważ Spółdzielnia nie wykazała, że jest stroną postępowania. Od tej decyzji Spółdzielnia odwołała się do Wojewody [...] podnosząc, że: - jest posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, - jest stroną ważnej decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] kwietnia 1983 r. orzekającej o ustanowieniu na jej rzecz użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, - jest stroną ważnych decyzji o lokalizacji na przedmiotowym gruncie inwestycji budowlanej, - poniosła nakłady na realizację inwestycji na przedmiotowym gruncie, - ma roszczenie względem dotychczasowego właściciela – Gminy W., a obecnie W., o zawarcie umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] wziął pod uwagę, że decyzją Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] kwietnia 1983 r. ustanowiono na rzecz Spółdzielni na 99 lat użytkowanie wieczyste terenu o powierzchni [...] ha położonego w W. przy ul. [...] i [...] objętego decyzją [...] i ustalono opłatę roczną. Zgodnie z pkt VI w/w decyzji podpisanie umowy notarialnej miało nastąpić w terminie 2 miesięcy od daty urządzenia księgi wieczystej. Z chwilą ustanowienia użytkowania wieczystego Spółdzielnia nabyła interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej tej nieruchomości co oznacza, że organ administracji miał ją traktować jako stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Ponadto Spółdzielnia przejęła realizację inwestycji po [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych i kontynuuje prace związane z celem wywłaszczenia na obszarach objętych decyzjami lokalizacyjnymi. Tym samym, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, Spółdzielnia wykazała się niepodważalnym interesem prawnym. Wynik postępowania ingeruje bowiem w sferę jej majątku, praw i obowiązków, a związane z tym konsekwencje wynikają z szeregu norm prawa cywilnego. W rezultacie, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie rażąco naruszono art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 kpa przez bezpodstawne uznanie, że Spółdzielnia posiada interes prawny w sprawie o zwrot nieruchomości, a także art. 107 § 1 kpa przez pobieżne i niedokładne przytoczenie okoliczności faktycznych sprawy oraz brak jakiejkolwiek argumentacji prawnej przemawiającej za podjętym rozstrzygnięciem. Zdaniem skarżącego, Spółdzielni nie służy przymiot strony w sprawie dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi powielenie tez odwołania Spółdzielni. Nietrafny jest pogląd organu odwoławczego, jakoby Spółdzielni przysługiwało roszczenie o zawarcie umowy użytkowania wieczystego z tego powodu, iż posiada decyzję administracyjną z dnia [...] kwietnia 1983 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Podstawę do takiego roszczenia przewidywał art. 87 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak nie posiada on odpowiednika w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jest bezspornym, iż prawo użytkowania wieczystego, a tym samym tytuł prawny powstaje po zawarciu stosownej umowy z dniem złożenia wniosku o wpis do księgi wieczystej. Bezzasadne jest też powoływanie się przez Spółdzielnię na decyzje lokalizacyjne wydane [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych, bowiem są to umowy o charakterze gospodarczym, akty stosowania planu, a nie akty stosowania prawa materialnego. Poza tym decyzje lokalizacyjne były wystawione na inny podmiot – [...] Dyrekcję Inwestycji Spółdzielczych i cesja ich na Spółdzielnię nie była prawnie możliwa. Jak zatem trafnie stwierdził organ pierwszej instancji, z decyzji Starosty Powiatu [...] o zwrocie nieruchomości nie wynikają dla Spółdzielni żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym, nie narusza też ona praw Spółdzielni, która w dniu wydania decyzji nie posiadała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Bez znaczenia też są nakłady, jakie Spółdzielnia poniosła na przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie rodzą one tytułu prawnego. Poza tym Spółdzielnia nie uzyskała na tym terenie pozwolenia na budowę, więc nie wiadomo, czego te nakłady dotyczą. Skarżący powołał się ponadto na utrwalone stanowisko orzecznictwa sądowego, iż roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości mają pierwszeństwo przed roszczeniami innych podmiotów ubiegających się o uwłaszczenie. Ponadto decyzja uchylająca Wojewody [...] nie zawiera żadnych wskazówek dla organu pierwszej instancji, jakie okoliczności mają być przez ten organ zbadane i wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sytuacji uchylenie decyzji Prezydenta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powoduje tylko nieuzasadnione przedłużanie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, iż decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi nadal podstawę do zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego. Stanowisko to znajduje oparcie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2003 r. V CKN 1800/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skargę należało uwzględnić, choć z innych także przyczyn, niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W pierwszej kolejności Sąd był zobowiązany do dokonania oceny zaskarżonej decyzji od strony procesowej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z brzmienia cyt. przepisu wynika, że skorzystanie z rozwiązania kasacyjnego przewidzianego w tym przepisie ustawodawca dopuścił w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokonując oceny materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji stwierdzi, że zebrane dowody nie dają podstaw do uznania ustalonego stanu faktycznego za udowodniony. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego albo gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego leży w możliwościach tego organu. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku legitymacji wnioskodawcy i rozstrzygnął co do istoty kwestię przesłanki podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania stwierdzając niepodważalny interes prawny wnioskującej Spółdzielni w sprawie o zwrot nieruchomości. Orzekając równocześnie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie wskazał jednak, jakie okoliczności pozostały jeszcze niewyjaśnione oraz z jakich przyczyn postępowanie wyjaśniające wymaga przeprowadzenia w całości. Tak skonstruowana decyzja kasacyjna wykracza poza granice wyznaczone treścią art. 138 § 2 kpa. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy nie może nakazać organowi pierwszej instancji określonego sposobu załatwienia sprawy, jak to zrobił Wojewoda [...] przesądzając kwestię dopuszczalności wznowienia postępowania. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 organ odwoławczy może tylko wytknąć organowi pierwszej instancji braki postępowania dowodowego i nakazać ponowne rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku bez wskazania sposobu załatwienia sprawy. Dodatkowo stwierdzić należy, iż zaprezentowana przez Wojewodę [...] teza o "niepodważalnym" interesie prawnym Spółdzielni w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie została dostatecznie uzasadniona. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, iż interes prawny Spółdzielni wynika wprost z decyzji Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] kwietnia 1983 r. (n.b. akta zawierają jedynie fragment tego dokumentu) oraz z faktu kontynuowania inwestycji przejętych od [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych. Stanowiska tego nie można zaakceptować z następujących przyczyn: Decyzja z dnia [...] kwietnia 1983 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" gruntów o pow. [...] ha położonego w W. przy ul. [...] i [...], została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Przepisy tej ustawy przewidywały dwustopniowy tryb powstawania prawa użytkowania wieczystego. Pierwszym etapem było wydanie przez organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej decyzji administracyjnej określającej osobę nabywcy oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego (art. 20 ust. 2). Drugim etapem było zawarcie na podstawie tej decyzji umowy notarialnej (por. uchwała SN z dnia 16.01.1970 r. III CZP 101/69, OSNC 1970/10/175, a także wyrok SN z dnia 30.04.1987 r. III CZP 19/87 OSNC 1988/7-8/96). Jeśli chodzi o źródło powstania prawa użytkowania wieczystego, to w orzecznictwie sądowym przyjęto, że skutki cywilnoprawne powstają z umowy, a nie z decyzji (uchwała SN z dnia 25.04.1964 r. III CO 12/64, OSCP 1964/12/244, również wyrok SN z dnia 13.10.1981 r. I CR 336/81, OSNC 1982/4/58). W świetle powyższych wywodów nie można było przyjąć, że interes prawny Spółdzielni ma swe źródło w decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 1983r. Poza sporem jest natomiast, że do zawarcia umowy notarialnej nie doszło. Źródła interesu prawnego Spółdzielni - wbrew temu, co stwierdził Wojewoda [...] - nie można także upatrywać w tym, że przejęła ona realizację inwestycji związanej z celem wywłaszczenia po [...] Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych i że poniosła nakłady na nieruchomość. Fakt poczynienia nakładów na nieruchomość stwarza ewentualnie roszczenie o ich zwrot. Roszczenie to jednak w rozumieniu art. 28 kpa nie przesądza o interesie prawnym, a jedynie o faktycznym. Poza tym może ono być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym. Powyższe okoliczności mogą świadczyć tylko o tym, że Spółdzielnia posiada interes faktyczny w zapobieżeniu zwrotowi nieruchomości, na której zamierza realizować inwestycję budowlaną. Stwierdzić natomiast trzeba, iż Wojewoda [...] orzekając na podstawie art. 138 § 2 kpa, w ogóle nie dokonał oceny, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności podniesione przez Spółdzielnię we wniosku o wznowienie postępowania. Zarówno we wniosku o wznowienie jak i w odwołaniu od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania Spółdzielnia podnosiła, że jej interes prawny w sprawie zwrotu nieruchomości znajduje oparcie w roszczeniu o zawarcie umowy notarialnej ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Na tę okoliczność Spółdzielnia powołała się także w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2004 r. wskazując na przepisy art. 207 oraz art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako źródło roszczenia, a także na niewygasłe dotąd decyzje lokalizacyjne: nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. i nr [...] z dnia [...] października 1975 r. Dopóki więc nie zostanie poddana wszechstronnej analizie możliwość wyprowadzenia interesu prawnego Spółdzielni ze wskazanych przez nią okoliczności, w tym z przepisów art. 207 oraz art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dopóty nie można stanowczo przesądzać o istnieniu bądź nieistnieniu legitymacji tego podmiotu do żądania wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Powyższy stan wskazuje, że decyzja Wojewody [...], jako nie spełniająca wymogów decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa, nie mogła się ostać, w związku z czym odwołanie Spółdzielni wymagać będzie ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...]. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.