I SA/Wa 1067/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]położonej w miejscowości [...], gminie [...]. Decyzja Wojewody [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r., spółka [...] S.A. z siedzibą w [...], zwróciła się o wydanie decyzji ograniczającej w trybie art. 124 stawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej: u.g.n.) prawo własności nieruchomości położonej w m. [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw. Nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] poprzez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej, polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przez przedmiotową nieruchomość przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia (wymiana istniejących przewodów napowietrznych SN 15kV 3xAFL-6 (1x35 mm2) na przewody napowietrzne 3xAAsXSn (1x50mm2) na długości [...] m, z pasem ochronnym o szerokości [...]m (po [...]m od skrajnych przewodów linii przy rozstawie przewodów co [...]m). Przedmiotowe prace mają być realizowane w oparciu o ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...] stycznia 2015 roku w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] obejmującego miejscowość [...] - zgodnie z trasą linii wrysowaną na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Zgodnie z treścią księgi wieczystej Kw. Nr [...] właścicielem nieruchomości jest M. R. Wnioskując o wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości inwestor powołał się na nieskuteczność prowadzonych z jej właścicielem negocjacji w sprawie dobrowolnego udostępnienia nieruchomości. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 roku odmówił wyrażenia zgody na ograniczenie prawa własności nieruchomości. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku uchylił wskazaną powyżej decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 roku orzekł o wyrażeniu zgody na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej we wsi [...] gmina [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw. Nr [...], w pasie technologicznym niezbędnym do przeprowadzenia prac, poprzez zezwolenie [...] S.A. na wykonanie czynności związanych z przebudową elektroenergetycznej sieci napowietrznego średniego napięcia, ograniczając to prawo do części nieruchomości o powierzchni ok. [...] m2, zgodnie z załącznikiem mapowym stanowiącym integralną część decyzji. Od przedmiotowej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie wniósł M. R. Wojewoda [...] decyzja z dnia z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wywodzono, że spełnione zostały warunki określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. umożliwiające ograniczenie właścicielowi sposób korzystania z nieruchomości. Planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwalą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku . Wojewoda wskazywał także na dopełnienie ustanowionego w art. 124 ust. 3 u.g.n. warunku uprzedniego przeprowadzenia z właścicielem rokowań o wyrażenia zgody na wykonanie prac, które zakończyły się wynikiem negatywnym, co potwierdzają dokumenty załączone do wniosku. Wobec podnoszonego na etapie postępowania odwoławczego zarzutu dotyczącego rokowań przeprowadzonych w sprawie, Wojewoda wyjaśnił, że rokowania nie oznaczają konieczności wypracowania zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się przez strony o swoich stanowiskach oraz o możliwym zakresie wzajemnych ustępstw. Ustawodawca nie sformalizował także momentu zakończenia rokowań. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie – także w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Zaznaczył także, że w ocenie organu II instancji zamierzona inwestycja przebudowy istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej w okolicznościach niniejszej sprawy może być uznana za mieszczącą się w pojęciu celu publicznego, zawartego w art. 6 ust. 2 u.g.n. Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Reasumując, w ocenie Wojewody [...] organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. R. zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 75.1, 77.1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020, poz. 256) 2) przepisów prawa materialnego, art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r. poz. 65) oraz art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r. poz. 293), W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 124 u.g.n. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 1a art. 124, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast ust. 2 art. 124 stanowi, że udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli, w myśl przywołanej regulacji jest zatem uwarunkowane spełnieniem dwóch przesłanek: 1) nieruchomość ma być przeznaczona do realizacji określonej inwestycji celu publicznego, której przeprowadzenie przez nią jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) brak jest zgody właściciela na przeprowadzenie na niej prac związanych z realizacją owej inwestycji, co z kolei wymaga udokumentowania prowadzonych przez inwestora rokowań o zgodę na jej wykonanie, które to rokowania okazały się bezskuteczne. Analizując szczegółowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody i akta administracyjne niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w niniejszym przypadku wszystkie ww. przesłanki zostały spełnione. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że wnioskowana inwestycja mieści się w zakresie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n., jako że swoim zakresem obejmuje na nieruchomości skarżącego (położonej w we wsi [...] gmina [...] działki nr [...]) wymianę istniejących przewodów napowietrznych SN 15kV 3xAFL-6 (1x35 mm2) na przewody napowietrzne 3xAAsXSn (1x50mm2) na długości [...] m, z pasem ochronnym o szerokości [...] m. Zdaniem składu orzekającego przebudowa( remont, modernizacja) sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., I OSK 1244/15). Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela. Nadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2013 r., I OSK 2166/12, "wiedza powszechna co do stanu technicznego szeregu urządzeń elektroenergetycznych w kraju, a także wiedza powszechna co do zakresu zapotrzebowania na energię elektryczną w każdej dziedzinie naszego życia w pełni uprawnia do stwierdzenia, że inwestycja mająca na celu poprawienie tego stanu rzeczy wypełnia przesłankę interesu społecznego oraz stanowi o ważnym interesie gospodarczym". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela także pogląd, że art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1102/17). Zatem zaplanowane prace jako inwestycji celu publicznego, nie budzą wątpliwości Sądu. Szczegółową lokalizację przedmiotowej inwestycji określa natomiast załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji Starosty. Natomiast ocenę w zakresie zgodności tzw. małego wywłaszczenia z planem miejscowym determinuje określony model rozwiązań w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., (rozdział 8 dotyczący zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej) ustala się zasilanie w energię elektryczną z GPZ w miejscowości [...] poprzez istniejące i projektowane sieci SN i NN ( § 26 pkt 1.1. planu). Niewątpliwie zapis planu w sposób ogólny określa sposób zasilania w energię elektryczną terenów gminy [...]. Jednak z akt sprawy w sposób oczywisty wynika, że przez przedmiotową działkę przebiega już linia napowietrzna SN, a celem planowanej inwestycji jest jej modernizacja, czyli dalsze umożliwienie zasilania w energię elektryczną obszarów Gminy [...]. Przedmiotowa inwestycja jest więc tożsama z inwestycją, jaką przewiduje plan miejscowy, posiada te same parametry przesyłowe, co oznacza, że związane z jej realizacją ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego należy uznać za zgodne z planem. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, spełniona została również ta przesłanka wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Negatywny wynik rokowań w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w celu przeprowadzenia na niej prac określonych w ust. 1 art. 124 u.g.n., jako warunek wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (ustanowiony został ust. 3 art. 124 powołanej ustawy. Dopełnienie zaś owego warunku – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza zaistnienie sytuacji, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie wspomnianych prac, a ten ich nie zaakceptował, lub też nie odpowiedział na zgłoszoną mu propozycję. Oczywistym jest bowiem, że proces negocjacji nie może przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 298/15, z 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1375/17). Ze zgromadzonych w aktach dokumentów wynika, że przed wydaniem decyzji zostały przeprowadzone wymagane art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania, które jednak nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżącego na inwestycję w kształcie zaproponowanym przez inwestora. Podjęta zatem w tych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzja Starosty [...], jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z położonej w miejscowości [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], pozostają w zgodzie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego, w tym art.124 ust. 1 i 3 u.g.n. W sprawie nie doszło również do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.) dotyczących stanu prawnego nieruchomości, zgodności zaprojektowanej na niej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej charakteru oraz prowadzonych z właścicielami negocjacji. Ocena zaś zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzone z niej konkluzje nie noszą cech dowolności. Nie doszło zatem do naruszeniu przy podejmowaniu skarżonej decyzji art. 80 k.p.a. Decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., zaś treści prawnego i faktycznego jej uzasadnienia przedstawiono w sposób przekonujący argumentację przemawiającą za kierunkiem podjętego rozstrzygnięcia. Nie sposób również dopatrzyć się w działaniach organu tego rodzaju uchybień, które uzasadniałby twierdzenie, że prowadził on postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, bądź dopuszczał się w jego toku naruszenia zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przez co można byłoby mu skutecznie postawić zarzut naruszenia w sposób istotny unormowania z art. 8 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, że organy dokonywały w przedmiotowej sprawie wyłącznie oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 124 u.g.n. Do ich kompetencji nie należały zatem kwestie związane z celowością przeprowadzenia inwestycji jako linii napowietrznej czy też skablowanej, ani też kwestie związane z dostosowaniem istniejących linii energetycznych do nowego układu funkcjonalno-komunikacyjnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Wszystkie przywołane orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.