I SA/Wa 1089/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. w W. Sp. z o. o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie przepisu art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia W. K. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] o podjęciu i zawieszeniu postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość [...] oznaczona jako działki nr hipoteczny [...] i [...] oraz [...] na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej jako dekret, z dniem 21 listopada 1945 roku, to jest z dniem wejścia w życie dekretu, przeszły na własność Gminy [...]. W dniu 19 października 1948 r., stosownie do przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dawny właściciel hipotecznego W. P. złożył wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości hipotecznych oznaczonych [...] oraz [...] w oparciu o przepisy art. 7 dekretu. Od 13 kwietnia 1950 roku tj. z chwilą likwidacji gmin opisane wyżej nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższe grunty częściowo stały się własnością Dzielnicy Gminy [...] , co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 roku, nr [...] na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) przedmiotowy grunt przeszedł na własność Miasta [...]. Zarząd Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 roku Nr [...] stwierdził nabycie przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu (działka nr [...] z obrębu [...]) położonego przy ul. [...], stanowiącego części nieruchomości hipotecznej [...]. K. J. i W. K. (spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości) wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...]. Kolegium decyzjami z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] i z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w tym zakresie. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1337/07 uchylił obie decyzje Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestia badania przez organ, to jest Prezydenta [...] sprawy ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej w trybie przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wykracza poza przedmiot sprawy dotyczącej oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej. W następstwie powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] zawiesiło postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Prezydenta [...] wniosku W. P. z dnia [...] października 1948 r., o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygniecie wydane w pierwszej instancji. Z kolei Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosków W. P. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonych hipotecznie [...] oraz [...] , do czasu zakończenia postępowania wszczętego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 r. Nr [...] o nabyciu z mocy prawa przez Związek [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1996 roku nr [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...]. Z uwagi na to, że przyczyna zawieszenia postępowania ustała Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosków W. P. z dnia [...] października 1948 roku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonych hipotecznie [...] oraz [...]– oraz zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku W. P. z dnia [...] października 1948 roku do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 1999 roku nr [...]. Na postanowienie Prezydenta [...] zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł W. K., który wskazał, że treść tego postanowienia jest dla niego niezrozumiała. W toku postępowania prowadzonego w drugiej instancji Kolegium wskazało, że z treści postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] i z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] wynika, że postępowanie nadzorcze dotyczące ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Zarządu [...] z dnia [..] kwietnia 1999 r. nr [...]w zakresie dotyczącym nieruchomości pochodzącej z dawnej hipoteki [...] może zostać podjęte wtedy, gdy Prezydent [...] rozstrzygnie zagadnienie wstępne postępowania nadzorczego, to jest kiedy ustali, czy wniosek W. P. jest skuteczny. Kolegium zauważyło, że z treści decyzji Prezydenta [...] Nr [...] wynika, że organ ten uznał, że W. P. prawidłowo złożył wniosek o przyznanie własności czasowej. Organ odwoławczy uznał więc, [...]. Z kolei Prezydent [...] po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie decyzji nr [...] również powinien podjąć postępowanie i wydać decyzję. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] o podjęciu i zawieszeniu postępowania. Na powyższe postanowienie Miejskie Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: - prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku W. P. z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości hipotecznej [...], opisanej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] - część z obrębu [...], do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], - prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nastąpiły przesłanki do utrzymania zaskarżonego przez W. K. postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w mocy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował zasadność rozstrzygnięcia Kolegium. Skarżący zarzucił organowi, że ten dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez przyjęcie, że dla rozpatrzenia wniosku W. P. z dnia 19 października 1948 r. koniecznym jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego, tj. wyeliminowanie z obrotu prawnego Zarządu [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Zarządu Miasta [...] powinno nastąpić po uprzednim zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku "dekretowego" W. P. z dnia [...] października 1948 r., gdyż może się okazać, iż rozstrzygnięcie w zakresie prawidłowości ustanowienia na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] prawa użytkowania wieczystego jest bezprzedmiotowe i niecelowe. W ocenie skarżącego organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy wniosek W. P. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości hipotecznej [...] zasługuje na uwzględnienie, bowiem w niniejszej sprawie mogło nastąpić wygaśnięcie przysługującego mu uprawnienia. Skarżący zaznaczył również, że w przedmiotowej sprawie grunt będący przedmiotem rozstrzygnięcia został rozdysponowany na rzecz osoby trzeciej. Na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w wykonaniu decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...]. Prawo użytkowania zostało ujawnione w księdze wieczystej ([...]). Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest zatem podmiotem prawa handlowego, ma odrębny byt prawny i wykonuje tylko niektóre czynności z zakresu gospodarki komunalnej. Toteż nie można jej w obecnej chwili utożsamiać z przedsiębiorstwem komunalnym jakim było Miejskie Przedsiębiorstwo [...]. W związku z powyższym w niniejszym przypadku nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, na zasadzie art. 156 § 2 k.p.a. Nieruchomość została rozdysponowana na rzecz osób trzecich - Spółki. Orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może stać w sprzeczności z prawną ochroną osób trzecich, które uzyskały prawo do nieruchomości. Istotne w tym przypadku jest zapewnienie bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Zarządzeniem z dnia 22 kwietnia 2013 r., Sąd zwrócił się do Działu Organizacyjno – Prawnego Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] i do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Dzielnicy [...] o udzielenie informacji czy organy administracji prowadzą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie Miejskie Przedsiębiorstwo [....] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., wyjaśniło, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymało rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Na skutek skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [....] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 995/12 oddalił skargę, wyrok ten stał się prawomocny z dniem 28 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przez to uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istota niniejszego sporu sprowadza się do ustalenia czy organy wydające zaskarżone postanowienia zasadnie przyjęły, iż w przedmiotowej sprawie pojawiło się zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu zależności pomiędzy okolicznością rozpatrzenia wniosku W. P. z dnia 19 października 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości hipotecznej [...], opisanej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] - część z obrębu [...], a wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej Zarządu Miasta [..] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...]. Na wstępie należy wskazać, że pojęcie zagadnienia wstępnego sformułowane w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumiane jest jako zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygniecie zależy od innego organu lub sądu. Wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia - tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz, że istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ostatni z wymienionych elementów konstrukcji zagadnienia wstępnego jest w istocie elementem najważniejszym. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks postępowania administracyjnego nie określa jej charakteru. Jednak przyjąć należy, że przepis wymaga związku bezpośredniego. (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2001r. sygn. akt. III SA 32/00 niepubl.). Innymi słowy - jeżeli w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. i wobec tego nie może rodzić obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. (por. wyroki niepubl. NSA z dnia 8 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 555/98, z dnia 6 października 1997r. sygn. akt II SA 14/97 oraz z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 744/97). W orzecznictwie sądowo - administracyjnym podkreśla się, że musi istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Wa 2247/11). Kodeks Postępowania Administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, czyli zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne. Taki sam pogląd prezentowany jest w orzecznictwie, które podnosi, że zagadnieniem wstępnym jest tylko zagadnienie o charakterze materialnym, którego rozstrzygniecie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 610/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2657/11). Pomimo, że nie można wykluczyć sytuacji, w których także przepisy prawa procesowego będą wyznaczać wyłączną podstawę zależności, o której mowa w art. 97 § 1 ust.4 k.p.a. wystąpi to w przypadku, gdy uprzednie rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego uczyni postępowanie bezprzedmiotowym, a zatem zakończy się ono rozstrzygnięciem natury formalnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie będzie zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet – ze względów ekonomicznych czy celowościowych – będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeżeli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 118/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, iż nie doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia przepisu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że rozpoznanie wniosku "dekretowego" W. P. powinno zostać poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...]. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż wynik postępowania nadzorczego dotyczący decyzji uwłaszczeniowej może mieć wpływ na załatwienie wniosku dekretowego, w świetle przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt OSK 1487/10). Sądy administracyjne akcentują, że w sytuacji gdy decyzja uwłaszczeniowa została wydana w czasie, gdy nie był rozpoznany wniosek byłego właściciela nieruchomości (taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie), może mieć wpływ na załatwienie tego wniosku. Wynika to z tego, że ten wniosek miał pierwszeństwo co do ustanowienia prawa do gruntu, gdyż rozpatrzony pozytywnie uniemożliwiłby następnie uwłaszczenie, a nadto uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich, a takim było prawo do rozpoznania wniosku dekretowego, w świetle przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 379/11). Mając zatem na uwadze powyższe rozważania należy przyjąć, że zawieszenie przez organy obu instancji postępowania administracyjnego z powołaniem się na przeszkodę o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było uzasadnione. Nie ulega wątpliwości, że powstałe zagadnienie wstępne (ocena legalności decyzji uwłaszczeniowej) miał w dacie wydania zaskarżonych postanowień wpływ na wynik postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku dekretowego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.