I SA/Wa 1106/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda Sędziowie : Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz K. S. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania K. S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wydział Terenów Urzędu Dzielnicowego W. decyzją z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa działki o powierzchni [...] m2 położone w W. w rejonie ulic [...] pochodzące z "[...]" stanowiącej własność nieustalonych spadkobierców po W. S. Przedmiotowy teren znalazł się w granicach lokalizacji z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...], przewidującej budowę osiedla mieszkaniowego W. Wydział Terenów Urzędu Dzielnicowego W. decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r., nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m2 stanowiącą własność spadkobierców W. S. położoną w W. przy ul. [...] i [...] oznaczoną jako " [...]". Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1974 r., nr [...] r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". K. S. i J. S. wnioskiem z dnia 21 sierpnia 1996 r., A. C., W. S., A. S., S. S,, J. K., R. S., I. S., M. S., M. Z., T. S., A. B., M. P., Z. P., S. Ś., J. M., M. L., W. K. – S., W. S., L. S., L. P., L. S., J. L., A. Ł., Z. K., M. S., W. S., W. S. i H. B. wnioskiem z dnia 22 grudnia 1996 r. M. P. wnioskiem z dnia 6 stycznia 1997 r., B. P. wnioskiem z dnia 30 stycznia 1998 r., W. S., W. S. i H. B., A. S., S. S., R. S., W. S., J. K. wnioskiem z dnia 13 lipca 1998 r. wystąpili o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] września 2006 r. odmówił zwrotu na rzecz K. S., J. S., A. C., W. S., A. S., S. S., J. K., R. S., I. S., M. S., M. Z., T. S., A. B., M. P., Z. P., S. Ś., J. M., M. L., W. K. – S., W. S., L. S., L. P., L. S., J. L., A. Ł., Z. K., M. S., W. S., W. S. i H. B., B. P., W. S., W. S., H. B., A. S., S. S., R. S., W. S., J. K. zwrotu części nieruchomości położonej w W. przy [...] i ul. [...], wchodzącej w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] i działki ewidencyjnej nr [...]. Organ - będąc właściwym jedynie w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa - ustalił, że działka nr [...] znajduje się pod [...] i nie podlega komunalizacji ponieważ w 1990 r. stanowiła drogę wojewódzką. Zarząd Dróg Miejskich w W. pismem z dnia 9 grudnia 2005 r., nr [...] poinformował, iż w ramach inwestycji wybudowano jezdnię, chodnik, ścieżkę rowerową, infrastrukturę podziemną (sieć wodociągowa, kanalizacja deszczowa i ściekowa, sieć ciepłownicza, oświetlenie, linia telefoniczna) oraz urządzono pas zieleni. Prace inwestycyjne prowadzone były w 1975 r. Inwestorem budowy był Zarząd Dróg i Mostów, a wykonawcą Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych. W dniu 25 sierpnia 2005 r. w obecności stron odbyły się oględziny części nieruchomości stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] i [...]. W trakcie oględzin ustalono, że przedmiotowy teren stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] został wykorzystany pod urządzenie: asfaltowego chodnika pod którym przechodzi infrastruktura podziemna; pasa zieleni porośniętego trawą i obsadzonego drzewami; ścieżki rowerowej asfaltowej; pasa zieleni wzdłuż ulicy na którym stoją latarnie; ulicy asfaltowej dwupasmowej; pasa zieleni między pasami ruchu. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] wchodzi w skład chodnika asfaltowego ciągnącego się wzdłuż ul. [...]. Załącznikami do protokołu z oględzin jest dokumentacja zdjęciowa. Organ wskazał, że budowę ulicy zrealizowano. Część nieruchomości objęta wnioskiem o zwrot (część działki ewidencyjnej nr [...] o [...] m2) usytuowana jest w liniach rozgraniczających ulicy. Przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przewiduje że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy, z woli ustawodawcy zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany. Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zdaniem Prezydenta w takiej sytuacji nie można uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w cytowanych art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Od powyższej decyzji K. S. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie dotyczy także B. P. Z odwołania wynika, iż strony zainteresowane są sprawą zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości lub wypłaceniem za nią odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu organ ustalił, że część gruntu o pow. [...] m2 wykorzystana pod budowę ul. [...] oznaczona jako działka nr [...] oraz część gruntu o pow. [...] m2 wykorzystana pod budowę [...] oznaczona jako działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...] i [...]. Zdaniem organu mając na względzie, że realizacja osiedla mieszkaniowego obejmuje budowę nie tylko substancji mieszkaniowej, lecz także wielu inwestycji towarzyszących i ulic, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż cel wywłaszczenia na przedmiotowych częściach gruntów został zrealizowany. W ocenie Wojewody gdyby nawet przyjąć, iż budowa ulicy zrealizowana została jako inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, to mając na względzie, iż cel ten mógł stanowić w dniu wydania decyzji podstawę wywłaszczenia, byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom roszczenie o zwrot nieruchomości w świetle art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługiwałoby. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. jest bardzo lakoniczna. Utrzymując decyzję Prezydenta miasta W. organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72, mimo, że wyrok ten dotyczył sytuacji innej niż w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. potwierdził fakt, że nie zapoznał się z aktami sprawy. Z wydanych w sprawie obu decyzji wywłaszczeniowych z 1975 r. i 1979 r. wynika, że wypłata odszkodowania zostanie dokonana pod warunkiem, że osoby zainteresowane złożą postanowienie Sądu w przedmiocie stwierdzenia praw do spadku po W. S. Mimo, że Wojewoda posiada postanowienie o stwierdzeniu praw do spadku po W. S. z 13 listopada 1989 r., sygn. akt I Ns [...], w dalszym ciągu odmawia wypłaty odszkodowania. Ponadto organ ten posiada prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 3189/02, którego nie honoruje. Skarżący podniósł, że spadkobiercy W. S. zgodnie z decyzjami wywłaszczeniowymi złożyli stosowne podania o wypłatę odszkodowania za grunty w 1990 r. Z uwagi na to, że podania spadkobierców nie zostały załatwione pozytywnie i nie wypłacono odszkodowania, od 1996 r. zaczęto składać wnioski o zwrot nieruchomości lub wypłatę odszkodowania, ponieważ trudno było określić jaka powierzchnia została zajęta na określony cel, a jaka jest zbędna. Do chwili obecnej organ nie wydał żadnego pisma informującego o tym, że podania zostały złożone do niewłaściwego organu. Skarżący podał, że wszyscy spadkobiercy W. S. żądają zwrotu lub wypłacenia odszkodowania, jednak nie wspominają, że żądają zwrotu ulic, czy wybudowanych obiektów. Jeżeli chodzi o odwołanie B. P., przez nią nie podpisane, to zgodnie z art. 33 § 4. KPA organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony. W tej sytuacji organ mógł uznać za pełnomocnika B. P. jej brata K. S., bowiem dysponował dokumentami potwierdzającymi pokrewieństwo między osobami wnoszącymi odwołanie. Nie jest również prawdą, że sprawa dotycząca zwrotu gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa dotychczas nie została formalnie przekazana zgodnie z właściwością do załatwienia Wojewodzie Mazowieckiemu. Urząd Miasta W. w piśmie z dnia 15 listopada 2006 r. poinformował skarżącego, iż w dniu 20 października 2006 r. odwołanie K. S. z dnia 3 października 2006 r. od decyzji Prezydenta Miasta W. wraz z aktami sprawy wpłynęło na Kancelarię Główną [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., w którym znajdują się do chwili obecnej. Z powodu opieszałości organów obu instancji spadkobiercy W. S. zmuszeni są do częstego wnoszenia spraw do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych uczestnikach. Wobec powyższego skarżący uznał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. była wydana bezprawnie i z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 18 sierpnia 2007 r. K. S., ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1975 r. nie została doręczona dla 7 adresatów, a więc nie wiadomo, czy decyzja ta się uprawomocniła. Czy mogła być podstawą do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Za wywłaszczoną działkę nie zostało zapłacone odszkodowanie, a jej część przekazano do sprzedaży w trybie przetargu. W aktach sprawy dotyczącej ul. [...] (teczka [...]) znajduje się notatka służbowa sporządzona przez Inspektor Z. R. z dnia 12 listopada 1996 r. "Nie prawomocne dec. [...]"- karta [...] ). Nie wiadomo na jakiej podstawie decyzją z dnia [...] lutego 1979 r. wywłaszczono nieruchomość o powierzchni [...] m2 stanowiącą własność nieustalonych spadkobierców po W. S. Decyzji tej nie doręczono spadkobiercom W. S., chociaż mieszkali i mieszkają w W., lecz na wniosek organu Sąd wyznaczył kuratora reprezentującego spadkobierców W. S. w postępowaniu prowadzonym przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. w związku z decyzją z dnia [...] lutego 1979 r. orzekającą wywłaszczenie terenu o pow. [...] m2. Tajemnicą pozostaje czemu organ nie wyznaczył na przedstawicieli spadkobierców, któregoś z dzieci W. S. Za grunty te również nie zapłacono spadkobiercom W. S. Na jakiej podstawie założono księgę wieczystą nr [...] dla tej nieruchomości. Wojewoda stwierdził również, że rozpatrzenie sprawy uzależnione jest od uprzedniego ustalenia w postępowaniu sądowym kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości. W dniu 10 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, którym uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody oraz postanowienie nr [...] Starosty Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., uznając, że ustalenie spadkobierców byłego właściciela zostało już dokonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym kontrola Sądu dotyczy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonych decyzji odmawiających zwrotu nieruchomości. Rozpatrując sprawę w kontekście tak określonego charakteru kontroli Sąd zauważył, że postępowanie zwrotowe zakończone decyzją Prezydenta miasta W. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] i postępowanie odwoławcze zakończone decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] toczyło się wobec nieżyjących spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości, a obie decyzje kończące te postępowania zostały skierowane do osób zmarłych – decyzja organu pierwszej instancji do M. S. żony J. zmarłej w dniu 9 grudnia 2001 r. i L. S. zmarłego w dniu 9 grudnia 2004 r., natomiast decyzja organu wyższego stopnia do R. S. zmarłego w dniu 26 marca 2007 r. i J. L. syna J. zmarłego w dniu 31 marca 2007 r., co wynika z załączonych do sprawy postanowień spadkowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że konsekwencją traktowania przez organy administracji publicznej osób zmarłych jako stron w rozumieniu art. 28 KPA., a więc jako osób mających zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art. 8 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., w związku z art. 30 § 1 KPA) jest uznanie decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Taki stan rzeczy obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie pomiędzy stronami stosunku administracyjnoprawnego istniejącymi w sensie faktycznym i prawnym (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, OSP 1984/5/108; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1821/99, LEGALIS; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 688/04, LEGALIS; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt I SA 1804/02, LEGALIS). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Konsekwencją takiej sytuacji procesowej jest też i to, że w postępowaniu odwoławczym nie brała udziału część spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości – K. S. (osobiście) i M. S. (spadkobiercy po R. S.) oraz M. L., A. L., I. S. i A. L. (spadkobiercy po J. L. synu M.). W tej sytuacji postępowanie prowadzone przez Wojewodę Mazowieckiego dotknięte jest istotną wadliwością stanowiącą (gdyby nie istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji) podstawę do uchylenia przez Sąd decyzji z dnia [... kwietnia 2007 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 KPA, ponieważ wskazane wyżej osoby bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu odwoławczym. Brak wniosku wszystkich spadkobierców w zakresie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwiał zatem wydanie w sprawie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (por. np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2217/98, LEX nr 53398). Nie bez znaczenia dla sprawy jest również fakt pominięcia przez organy obu instancji pełnomocnictw udzielonych przez: B. P. (pełnomocnictwo z dnia 14 lutego 2005 r.), L. P. i L. P. (pełnomocnictwo z dnia 6 września 2006 r.) oraz niewyjaśnienie intencji A. C. w zakresie reprezentacji stron postępowania wynikającego z jego oświadczenia z dnia 16 lutego 1994 r. Dokonując oceny decyzji odmawiających zwrotu przedmiotowych nieruchomości w zakresie prawidłowości ich merytorycznego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy o zwrot części działki nr 81/7. Nie można przede wszystkim uznać za udowodnione, że grunt obejmujący cześć działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiący część chodnika ciągnącego się wzdłuż ul. [...] (protokół z oględzin z dnia 25 sierpnia 2005 r., dokumentacja zdjęciowa i mapa załączona do pisma Urzędu miasta W. z dnia 17 maja 2005 r., nr [...]), to element zrealizowanej inwestycji drogowej, położony w ciągu drogi publicznej – ul. [...]. W aktach sprawy brak bowiem dowodu, że wspomniana część działki nr [...] została zajęta pod drogę publiczną, a jako część drogi nie może zostać zwrócona na rzecz stron wnioskujących o zwrot. Organ nie wyjaśnił, po pierwsze - czy chodnik obejmujący część tej działki położono w ramach inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego [...], w okresie czasowym pomiędzy 7, a 10 rokiem, od kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, do czego obliguje organ treść art. 137 § 1 ugn, co z kolei wiąże się z przesłankami z § 2 tego przepisu (brak dokumentacji inwestycyjno – budowlanej, oświadczeń inwestorów i wykonawców inwestycji), po drugie - czy ta budowla (chodnik) stanowi element drogi publicznej ul. [...] - inwestycji zrealizowanej do dnia 1 stycznia 1998 r. w ramach innego celu publicznego niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 229a ugn). Przede wszystkim nie wiadomo, czy ul. [...] w dniu 1 stycznia 1998 r. i w dniu orzekania o zwrocie była drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Nie wiadomo również, czy chodnik obejmujący część działki nr [...] jest elementem ul. [...] (drogi publicznej), skoro z odpisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu z dnia 16 maja 2005 r. wynika, że działką nr [...] włada Miasto W., a brak jest oświadczenia administracji drogowej (zarządcy drogi bądź zarządu drogi), co do statusu prawnego tej budowli (drogi) i okoliczności dotyczących daty faktycznego zrealizowania jej części stanowiącej chodnik. Niewyjaśnienie przez organy obu instancji tych aspektów sprawy świadczy o wydaniu decyzji, w części dotyczącej działki nr [....] z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 KPA, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma natomiast Wojewoda Mazowiecki, że w dniu wydania przez Prezydenta miasta W. decyzji z dnia [...] września 2006 r. o odmowie zwrotu, części działki nr [...] o pow. [...] m2 stanowiła elementy drogi publicznej (drogi powiatowej) – [...], którą włada zarząd drogi - Zarząd Dróg Miejskich w W. Okoliczności te potwierdzają ustalenia poczynione z udziałem skarżącego w protokole oględzin z dnia 25 sierpnia 2005 r., dokumentacja zdjęciowa, pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 9 grudnia 2005 r., nr [...] i protokół przekazania [...] do eksploatacji z grudnia 1975 r., mapa załączona do pisma Urzędu miasta W. z dnia 17 maja 2005 r., nr [...], odpis z rejestru gruntów według stanu z dnia 16 maja 2005 r., pismo Urzędu Gminy W. z dnia 16 maja 2001 r., nr [...] i z dnia 29 kwietnia 2002 r., nr [...]. O zaliczeniu [...] do kategorii drogi powiatowej świadczy natomiast uchwała Rady Powiatu W. Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2002 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych, pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze miasta W. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r., nr 64, poz. 1623 ze zm.- załącznik nr 3 ark. 8). W tej sytuacji Prezydent miasta W. i Wojewoda Mazowiecki zasadnie twierdzą, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców W. S. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej ugn wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że drogi powiatowe stanowią własność powiatu, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki urządzenia, instalacje i pobocza. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów należy wskazać, że nie mają one znaczenia dla sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podnoszony w skardze i w piśmie z dnia 18 sierpnia 2007 r. fakt niewypłacenia spadkobiercom W. S. odszkodowania oraz rozpatrywanie i rozstrzyganie o konsekwencjach prawnych związanych ze skutkami zwłoki czy opóźnienia w zapłacie odszkodowania i żądania z tego tytułu odsetek, jego waloryzacji, wykonalności ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie w drodze postępowania egzekucyjnego, to zagadnienia pochodne od sprawy zakończonej decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, nie wiążące się ze sprawą o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w ramach której organ ustala jedynie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" zdefiniowane w art. 137 ugn oraz przeszkody do zwrotu, wynikające z art. 229 i art. 229a ugn bądź przepisów szczególnych. Dla sprawy o zwrot działek nr [...] nie miał również znaczenia zarzut opieszałości organów administracji publicznej w rozpatrywaniu sprawy zwrotu pozostałych działek pochodzących z " [...]" i " [...]". W tym bowiem przypadku stronie przysługuje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 KPA), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podnoszone w piśmie z dnia 18 sierpnia 2007 r. niedoręczenie decyzji wywłaszczeniowej 7 adresatom stanowi przesłankę mającą istotne znaczenie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wywłaszczeniową (art. 145 § 1 pkt 4 KPA). O prawomocności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1975 r. świadczy natomiast klauzula prawomocności widniejąca na egzemplarzu tej decyzji opatrzona datą 15 września 1975 r. i wniosek Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 28 lipca 1988 r., nr [...]. Kwestia prawidłowości wpisu prawa do księgi wieczystej na podstawie tej decyzji podlegała natomiast badaniu przez sąd powszechny. Powoływanie się zaś skarżącego na stanowisko zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 3189/02, dotyczące złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez wszystkich spadkobierców W. S. i ustalenia kręgu podmiotów będących stronami w sprawie było miarodajne na dzień [...] grudnia 2002 r. (dzień wydania postanowienia Wojewody Mazowieckiego o zawieszeniu postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości). Wobec zmiany okoliczności sprawy zaistniałych po wydaniu tego orzeczenia, jeżeli chodzi o aktualny krąg spadkobierców po W. S. ocena zawarta w wyroku Sądu z dnia 10 listopada 2004 r. w tym zakresie utraciła moc wiążącą. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, pkt 2 w związku z art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 4 ust. 1 i art. 13 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz. 455 ze zm.).