I SA/Wa 1106/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. w I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania wniosku według właściwości. oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. w I. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego części gruntu położonego w I., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanego w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącego własność Miasta I. (punkt 1 decyzji) oraz przekazania wniosków M. z dnia 9 czerwca 2006 r. i 18 lutego 2008 r. według właściwości Prezydentowi Miasta I. (punkt 2 decyzji): - uchylił zaskarżoną decyzję w jej punkcie 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji, a w pozostałym zakresie - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie nabycia przez M. w I. prawa użytkowania wieczystego częścią przedmiotowego gruntu oznaczonego jako działka nr [...], położonego w I. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. w I. złożyło odwołanie. Minister Infrastruktury rozpatrując to odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że M. wnioskiem z dnia 9 czerwca 2006 r. wystąpiło o nabycie praw rzeczowych do przedmiotowej działki w trybie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z treścią tych przepisów stosowną w sprawie decyzję wydaje wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji, bez zbadania swojej właściwości, zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. powiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednakże wobec ustalenia, że przedmiotowa działka już z dniem 5 grudnia 1990 r. stała się własnością Gminy I., co potwierdziła ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., organ wojewódzki umorzył wszczęte postępowanie. Skoro bowiem nieruchomość stanowiła własność komunalną, organ wojewódzki był niewłaściwy do prowadzenia sprawy przedmiotowego uwłaszczenia. W tej sytuacji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że umorzenie prowadzonego postępowania uznać należy za zasadne. Organ II instancji podkreślił, że umorzenie postępowania administracyjnego oznacza tylko brak podstaw do prowadzenia postępowania przez organ wojewódzki i nie przesądza rozstrzygnięcia co do uwłaszczenia, prowadzonego przez organ właściwy. Równocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ wojewódzki rozstrzygnął także o przekazaniu wniosku o uwłaszczenie Prezydentowi Miasta I., jako organowi właściwemu (pkt 2 decyzji). Zdaniem organu przepis art. 105 § 1 kpa dotyczy tylko sprawy bezprzedmiotowości, natomiast kwestie związane z przekazaniem sprawy według właściwości stosownym postanowieniem reguluje art. 65 § 1 kpa - są to więc odrębne zagadnienia prawne. Nieuwzględnienie tego faktu wymagało, zdaniem organu odwoławczego, odpowiedniej korekty zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy punkt 1 zaskarżonej decyzji oraz uchylił punkt 2 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem pełnomocnika z dnia 30 stycznia 2009 r. k-57 akt) złożyło M. w I. W uzasadnieniu M. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o nabycie przez M. w I. prawa użytkowania wieczystego części gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zabudowanej budynkiem [...] w I. oraz o przekazaniu wniosków M. w I. Prezydentowi Miasta I. do rozpatrzenia według właściwości. Zdaniem M. wydanie przez Ministra Infrastruktury zaskarżonej decyzji skutkuje umorzeniem w całości prowadzonego postępowania, wszczętego na wniosek strony skarżącej i prowadzonego przez Wojewodę [...] przez blisko 2 lata. Strona skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do jej stanowiska w przedmiocie wyłączenia z mocy prawa organu I instancji, którym miałby być Prezydent Miasta I. (organ wykonawczy obecnego właściciela spornej nieruchomości, który ma interes prawny w tym, aby M. jako odrębna osoba nie nabyło prawna własności do nieruchomości). Organ nie odniósł się ponadto do podnoszonej przez M. kwestii właściwości z mocy prawa organu wyższego stopnia, co wynika z art. 26 § 2 kpa. W ocenie strony skarżącej ustalenie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy przeprowadzone zostało wadliwie, bowiem podstawą prawną do złożenia przez M. wniosku stanowił przepis art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji nabycie z mocy prawa oznacza, że przedmiotem analizy powinien być stan nieruchomości z dnia wejścia w życie tego przepisu, a więc stan na dzień 5 grudnia 1990 r. kiedy właścicielem tej nieruchomości był jeszcze Skarb Państwa, a nie Prezydent Miasta I. ponieważ nabycie spornej nieruchomości na rzecz Miasta I. nastąpiło dopiero decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 1992 r. Tym samym, w ocenie skarżącego M. Wojewoda był i jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, złożonego na podstawie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja nie zawiera wymaganego przepisami elementów uzasadnienia, w tym nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa oraz przy jej wydawaniu organ naruszył zasadę określoną w art. 10 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dodatkowo w piśmie z dnia 30 stycznia 2009 r. uzupełniającym skargę strona skarżąca uznała, że zaskarżona decyzja naruszyła także art. 139 kpa, ponieważ poprzez uchylenie punktu 2 zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organ pogorszył sytuację odwołującego się M. Wszczęte bowiem z wniosku strony skarżącej postępowanie zostało zakończone bez merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś decyzja organu I instancji pozwalała na rozpatrzenie wniosku przez właściwy organ, bez konieczności wszczynania nowego postępowania. Organ II instancji nie wyjaśnił również powodów, dla których tak postąpił, ani przyczyn, dla których uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki umożliwiające mu odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius i w ten sposób organ II instancji naruszył przepisy art. 139 i 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] na podstawie art. 19, 20, 21 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosków strony skarżącej dotyczących nabycia prawa użytkowania wieczystego części gruntu położonego w I., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zapisanego w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącego własność Miasta I. i na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył wszczęte postępowanie administracyjne i postanowił przekazać przedmiotowe wnioski do rozpatrzenia organowi właściwemu. Zgodnie z art. 19, 20 i 21 § 1 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Natomiast właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Każdy organ administracji publicznej musi przestrzegać swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej z urzędu. Oznacza to, że organ ten winien sam określić, czy posiada zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2001 r. (I SA 1844/00, LEX nr 55293) "obowiązek ten spoczywa na nim w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną." W sytuacji więc, gdy organ stał się w toku postępowania niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu. Naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Jak wynika z akt sprawy (odpisu z księgi wieczystej nr [...] oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności komunalizacyjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...]) przedmiotowa działka od dnia 27 maja 1990 r. jest własnością Miasta I. Zgodnie z treścią art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) państwowe instytucje kultury, które na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej uzyskały osobowość prawną, nabywają z mocy prawa, z dniem ich wpisu do rejestru instytucji kultury, użytkowanie wieczyste gruntów, którymi zarządzały w dniu 5 grudnia 1990 r., oraz własność położonych na nich budynków, innych urządzeń i lokali, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal zarządzają tymi gruntami. Nie może to naruszać praw osób trzecich. Do nabycia stosuje się odpowiednio przepisy art. 200. Ustęp 2 pkt 2 artykułu 200 tej ustawy stanowi, że nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Oznacza to, że właściwość organu uprawnionego do wydania decyzji uwłaszczeniowej wyznacza wcześniejszy podmiot własności nieruchomości stanowiącej przedmiot uwłaszczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 1676/01). Skoro w obrocie prawnym ostała się decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] dotycząca m.in. przedmiotowej działki, mocą której jej właścicielem jest Miasto I., to wojewoda nie mógł z uwagi na komunalizację nieruchomości prowadzić dalej postępowania w przedmiocie uwłaszczenia M. tą nieruchomością, lecz winien był przekazać sprawę do rozpoznania Prezydentowi Miasta I., jako właściwemu do jej załatwienia. Oznacza to, że organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły tę kwestię w swoich orzeczeniach. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący nieprawidłowego, zdaniem strony skarżącej, uchylenia zaskarżonej decyzji w punkcie 2 i w tym zakresie umorzenia postępowania przed organem I instancji. Zgodnie z treścią artykuł 65 kpa, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Przede wszystkim zgodzić należy się z organem odwoławczym, że przepis ten nakłada na organ obowiązek przekazania podania do organu właściwego we właściwej formie prawnej, czyli w formie postanowienia, a nie jak to uczynił w niniejszej sprawie, w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 104 i 123 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Natomiast postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Podstawowa i zasadnicza różnica między decyzją a postanowieniem polega zatem na tym, że decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty i kończy zarazem sprawę w danej instancji lub nie rozstrzygając sprawy co do jej istoty kończy postępowanie administracyjne (decyzja o umorzeniu postępowania), natomiast postanowienie nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz rozstrzyga kwestie proceduralne związane z tokiem postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzja jest aktem stosowania materialnego prawa administracyjnego, zaś postanowienie jest aktem stosowania norm procesowych; decyzja administracyjna załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, natomiast postanowienie - sprawę procesową (proceduralną) - W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 62. Postanowienie nie rozstrzyga zatem w żadnym zakresie o istocie sprawy, a zatem nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. Postanowienia rozstrzygają jednakże o prawach i obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania i w tym sensie postanowienia różnią się od decyzji administracyjnych. Postanowienie, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, która niezależnie od treści zawartego w niej rozstrzygnięcia kończy sprawę w danej instancji, z reguły nie powoduje zakończenia postępowania przed organem pierwszej lub drugiej instancji. Organ nie ma zatem możliwości dowolnie kształtować formy swojego rozstrzygnięcia, która musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Zwrócić również należy uwagę, że w zależności od rodzaju wydanego orzeczenia (decyzja czy postanowienie), stronie przysługują różne środki zaskarżenia (w przypadku decyzji – odwołanie, a zaskarżalnego postanowienia - zażalenie). które mają ustawowo określone różne terminy do ich złożenia (w przypadku decyzji – 14 dni od dnia otrzymania, a w przypadku zaskarżalnego postanowienia - 7 dni). Mając powyższe na uwadze zwrócić należy uwagę, że treść artykuł 65 kpa, jak i fakt zamieszczenia go w rozdziale 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wszczęcie postępowania" determinują sposób postępowania organu w konkretnej sytuacji. Różne mogą być bowiem etapy postępowania administracyjnego, na których organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, przed wszczęciem postępowania administracyjnego stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie, a sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, to zgodnie z art. 65 § 1 kpa przekaże to podanie niezwłocznie do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, to zobowiązany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa, a sam wniosek przekazać do załatwienia organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem. Stanowisko takie potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2002 r. sygn. akt I SA 2470/00, Lex nr 81745, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2460/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1393/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/05). W orzecznictwie przyjmuje się, że w razie stwierdzenia braku kompetencji do załatwienia sprawy w trakcie trwającego już postępowania administracyjnego (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) organ I instancji powinien zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu tego postępowania (art. 105 § 1 kpa), bowiem bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy. Przywołać w tej sprawie można również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 maja 1995 r. (sygn. akt SA/Łd 2330-2331/94 niepubl.) zgodnie z którym, gdy organ I instancji wydał decyzję w sprawie, w której nie jest właściwy, organ odwoławczy, uchylając tę decyzję, powinien umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a następnie na żądanie strony przekazać sprawę organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 kpa (tak samo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2000 r. sygn. akt I SA 242/99). Naruszenie art. 65 kpa może stanowić uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1329/99, publ. OSP 2001/7-8/108, Wspólnota 2001/37/48). Niezachowanie właściwej formy przekazania wniosku strony do rozpatrzenia zgodnie z właściwością ma bowiem poważne konsekwencje prawne. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 września 2007 r. niezachowanie przez organ administracji publicznej formy przekazania podania w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 kpa wyłącza możliwość powstania sporu kompetencyjnego. Ponadto nadanie czynności przekazania podania formy procesowej indywidualnego aktu administracyjnego, od którego przysługuje stronom zażalenie, a następnie skarga do Sądu Administracyjnego, oznacza, że organ przyjmując, że złożony wniosek pozostaje poza zakresem jego działania, nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia kwestii braku swojej właściwości w wybranej przez siebie (dowolnej) formie urzędowej, np. pisma informacyjnego. Przekazanie wniosku, choć dokonane w sensie faktycznym, nie wywołało właściwych skutków prawnych, jakie wiążą się z przekazaniem podania na podstawie ostatecznego postanowienia wydanego w trybie art. 65 § 1 kpa, co powoduje, że organ, który z naruszeniem powołanego przepisu, nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku, pozostaje w bezczynności, dopuszczając się zwłoki w załatwieniu sprawy (sygn. akt II GW 3/07). Podkreślić należy, że nieprzekazanie wniosku strony innemu, właściwemu w sprawie organowi administracji powoduje stan zwłoki i uprawnia stronę do złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu organ, do którego złożono wniosek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt IV SAB 50/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SAB 145/97, Glosa 1999, nr 3, s. 30). Ponadto przepis art. 65 § 2 kpa konstytuuje istotną, z punktu widzenia ochrony praw strony postępowania, fikcję prawną. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Tym samym ustawodawca gwarantuje stronie zachowanie terminu do dokonania czynności procesowej lub materialnoprawnej, której termin dotyczy. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione wyjaśnienia oraz fakt, że strona skarżąca odwołała się w całości od decyzji organu I instancji, zaś organ odwoławczy (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) miał obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy, Sąd orzekający uznał, że brak jest podstaw do uznania za zasadne zawartych w skardze zarzutów (w tym także tych dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 oraz art. 105 kpa). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.