I SA/Wa 122/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. N., A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2016 r. nr [...] o odmowie wznowienia z wniosku J. i A. małż. N. postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z [...] listopada 2013 r., wydanym w następstwie rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego – Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", ustaliło zaktualizowany wymiar opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2012 r. rep. A Nr [...] J. i A. małż. N. nabyli odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku posadowionym na gruncie ww. nieruchomości wraz ze związanym z własnością lokalu udziałem w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r. wnieśli oni, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Kolegium z [...] listopada 2013 r. podnosząc, iż ani w chwili wyodrębniania własności lokalu wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego, ani później, nikt nie informował ich o toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej. W następstwie rozpoznania tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2016 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] listopada 2016 r, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie. Odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium wywodziło, że wznowienie postępowania w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n." - a więc orzeczeń o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, względnie oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o stwierdzenie, że aktualizacja tej opłaty jest nieuzasadniona - jest niedopuszczalne. Spór o wysokość opłaty, jak też jej aktualizację ma bowiem charakter cywilnoprawny. Odpowiednie zaś stosowanie wymienionych w art. 79 ust. 7 u.g.n. przepisów k.p.a. nie nadaje sprawie charakteru administracyjnego, a samo orzeczenie wydawane przez Kolegium nie jest decyzją administracyjna. Art. 145 k.p.a. daje natomiast podstawę wyłącznie do wznowienia postępowań administracyjnych. Na postanowienie to J. N. i A. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której kwestionowali stanowisko organu o niedopuszczalności wznowienia w oparciu o przepisy procedury administracyjnej postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Kolegium w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej. Odwoływali się przy tym do poglądu A. P. sformułowanego w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami (Wydanie 4 z 2015 r., wydawnictwo CH Beck). Podnosili nadto zarzuty dotyczące wadliwego procedowania sprawy, wynikające z jednej strony z przewlekłości prowadzonego postępowania, jak też naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659) oraz regulaminu organizacyjnego Kolegium, a to wobec wydania postanowienia z [...] lipca 2016 r. w innym składzie niż skład, przed którym prowadzona była w dniu [...] grudniu 2014 r. rozprawa. Podnosili także zarzut braku doręczenie przez 24 miesiące protokołu z tej rozprawy, czym naruszono ich prawo do czynnego udziału na każdym etapie postepowania (art.10 k.p.a.). W oparciu tak sformułowane zarzuty wnosili o wznowienie postępowania umożliwiającego im wykazanie prawidłowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga mimo trafności części zarzutów jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2016 r. odpowiada prawu. Stan faktyczny w sprawie jest niesporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie zakończonej wydanym na podstawie art. 79 ust. 3 i 4 u.g.n. orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu dopuszczalne jest zastosowanie uregulowanej w art. 145 do 152 k.p.a. instytucji wznowienia postępowania. Zważywszy na to, że instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (względnie postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a., w pierwszym rzędzie należało rozważyć, jaki charakter ma orzeczenie Kolegium w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowania wieczyste i czy może być ono uznane za decyzję administracyjną. Z zawartej w art. 71-81 u.g.n. regulacji dotyczącej kwestii opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i jej wysokości (w tym aktualizacji opłaty rocznej) wynika, że postępowanie w tym przedmiocie jest dwustopniowe. Tak więc z woli ustawodawcy, spory co do wysokości tej opłaty, przekazane zostały w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji, tj. samorządowe kolegium odwoławcze, kończącym się wydaniem przez ów organ orzeczenia, od którego nie przysługuje odwołanie (art. 79 ust. 3 zd. drugie.), lecz środek prawny w postaci sprzeciwu (art. 80 ust. 1.). Skorzystanie z niego jest zaś, stosownie do art. 80 ust. 1 zd. drugie u.g.n., równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Powoduje przy tym, że orzeczenie kolegium traci moc (art. 80 ust. 3). Postępowanie sądowe (zainicjowane skutecznie wniesionym sprzeciwem) jest kolejną formą postępowania dotyczącego aktualizacji opłaty, w którym - co należy podkreślić - sąd powszechny nie kontroluje orzeczenia kolegium, lecz rozpoznaje sprawę od początku, tak jakby owego orzeczenia nie było. W samym natomiast postępowaniu przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.).W świetle tak ukształtowanego modelu postępowania przy aktualizacji opłaty rocznej, zgodzić się należy z Kolegium, że choć orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, to stanowią tylko jeden z etapów postepowania zmierzającego do rozstrzygnięcia sporu cywilnoprawnego. Samo zaś odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Kodeksu nie nadaje tej sprawie charakteru sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.. Spór wywołany podwyższeniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest wszak typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Taki jego charakter potwierdza również treść art. 79 ust. 9 u.g.n., zgodnie z którym orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Skoro zaś kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to także akt kończący go nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co ustawodawca podkreślił specjalnie używając w odniesieniu do niego nazwy "orzeczenie". Takie rozumienie tych orzeczeń przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny w rozważaniach do uchwały siedmiu sędziów z 25.11.2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 jak i w powołanych w uzasadnieniu tej uchwały licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną skutkuje z kolei niemal jednolicie przyjmowanym w orzecznictwie sadów administracyjnych stanowiskiem, że w stosunku do nich jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym (tytułem przykładu można tu przywołać wyroki NSA: z 26.01.2012 r. sygn. akt I OSK 6/12, z 13.04.2011 r. sygn. akt I OSK 367/11, z 11.07.2013 r. sygn. akt I OSK 342/12, z 19.01.2016 r. sygn. akt I OSK 1091/14, wszystkie dostępne bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezentowane zaś w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych odmienne zapatrywania na tę kwestię (jak np. w wyroku WSA w Rzeszowie z 24.07.2013 r. II SA/Rz 462/13 Lex nr 1355372) mają charakter odosobniony i sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ich nie podziela. W konsekwencji nie podziela również przywołanego przez skarżących poglądu A. Prusarczyka przedstawionego w w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie autor ów sformułował stanowisko, iż "w odniesieniu do orzeczeń kolegium nie zostało wykluczone stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji orzeczeń administracyjnych". Godzi się bowiem zauważyć, że gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie w tym postępowaniu stosowania generalnego kodeksu postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach), a więc także przepisów regulujących nadzwyczajne tryby postępowania, to nie precyzowałby w art. 79 ust. 7 u.g.n., jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium (wśród których nie wymieniono rozdziałów 12 i 13 działu II), prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której zaznaczono by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie wybrane przez ustawodawcę unormowania w nim zawarte. W tym stanie rzeczy złożenie przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego o aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, wobec zaistnienie przeszkody o charakterze przedmiotowym uniemożliwiającej zastosowanie w sprawie tego trybu postępowania, skutkować musiało podjęciem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a., a więc postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Podejmując zatem w dniu [...] lipca 2016 r. tej treści postanowienie, jak też utrzymując je następnie w mocy, Kolegium nie naruszyło prawa, co czyni skargę małżonków N. niezasadną. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącymi, że sposób prowadzenia przez Kolegium postępowania w sprawie ich wniosku nie pogłębiał zaufania stron do władzy publicznej, co stanowi naruszenie jednej z fundamentalnych zasad procedury administracyjnej - ujętej w art. 8 k.p.a. Naruszenie to wynika w tym wypadku z przewlekłego rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania (niemal dwa lata), podczas gdy przepisy procedury administracyjnej obligują organ do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.); a także nieprzejrzystych z punktu widzenia strony działań podejmowanych w toku tego postępowania. Z jednej strony bowiem Kolegium przystąpiło do weryfikowania żądania skarżących na rozprawie, a po jej przerwaniu (vide protokół z rozprawy z dnia [...] grudnia 2014 r. - k.39 akt administracyjnych), dalszej jego weryfikacji (pod względem formalnym) dokonywało już na posiedzeniu niejawnym i w składzie odmiennym niż biorący udział w rozprawie. Taki sposób procedowania sprawy mógł wywoływać u skarżących uzasadnione wątpliwości co do właściwego i rzetelnego rozpoznania przez nowy skład osobowy organu całokształtu argumentacji przez nich w toku postępowania podnoszonych oraz dowodów zgromadzonych w aktach. Wątpliwości te bez wątpienia pogłębiać musiał fakt przywoływanie przez Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2016 r. okoliczności w rzeczywistości nie występujących. Czego przykładem było przytoczenie oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o braku prawnej możliwości wznowienia postępowania, które miało być sformułowane rzekomo przy sporządzeniu aktu notarialnego z [...] lutego 2012 r., choć w treści ww. aktu oświadczenia tej treści próżno szukać. Uchybienie ww. zasadzie nie miało jednak wpływu na ostateczny wynik postępowania. Pamiętać bowiem należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium była wyłącznie kwestia formalna, tj. możliwość uruchomienia z wniosku skarżących postępowania wznowieniowego. W takiej zaś sytuacji niezależnie od okresu rozpoznawanie sprawy rozstrzygnięcie mogła być wyłącznie tej treści jaka zapadła. W sprawie nie istniała także konieczność prowadzenia rozprawy administracyjnej. W szczególności nie nakładają takiego obowiązku na Kolegium żadne przepisy szczególne Nie istniała przy tym potrzeba uzgodnienia na tym etapie interesów stron, czy wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy przy udziale świadków lub biegłych co uzasadniać by mogło przeprowadzenie rozprawy na podstawie art. 89 § 2 k.p.a. Art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych dopuszcza z kolei rozstrzyganie spraw na posiedzeniach niejawnych bez prowadzenia rozprawy. W sytuacji zatem przerwania zarządzonej pierwotnie rozprawy, dopuszczalne było odstąpienie od jej kontynuowania w nowym terminie i skierowanie podania skarżących do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a w konsekwencji także niezachowanie tożsamości składu osobowego organu, który w tym trybie owo podanie rozpoznawał, w stosunku do składu biorącego udział w rozprawie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.