I OSK 1091/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. i wspólnicy spółka komandytowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1393/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. i wspólnicy spółka komandytowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1393/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółka z o.o. i wspólnicy spółka komandytowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie tegoż Kolegium z [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Postanowieniami tymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności swojego orzeczenia z [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie aktualności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, o co wystąpiło [...]. Odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego Kolegium wyjaśniło: Opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego, tak jak i to użytkowanie mają charakter cywilnoprawny, a aktualizacja opłat dokonuje się na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie to jest dwuetapowe, z którego pierwszy etap odbywa się na szczeblu Samorządowego Kolegium, ale od rozstrzygnięcia tego organu służy sprzeciw do sądu powszechnego. Art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia, które przepisy k.p.a. stosuje się w postępowaniu przed Kolegiami, ale tryb nadzorczy nie jest tym, który wskazuje ten przepis. [...] we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazało, że z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wyprowadzać wniosku, że w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej do orzeczeń samorządowych kolegiów nie można stosować przepisów o wzruszaniu tych orzeczeń w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych przez k.p.a., gdyż taka interpretacja tego przepisu narusza zasadę prymatu wykładni gramatycznej, zatem odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 2013 r. narusza art. 61a k.p.a. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał: roczna opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, a spory o jej wysokość w tym aktualizację tej wysokości, zgodnie z art. 77 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, są sprawami o charakterze cywilnoprawnym. Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczyna pisemne wypowiedzenie przez organ dotychczasowej wysokości opłaty z równoczesnym złożeniem oferty przyjęcia jej w nowej wysokości. Organ administracyjny postępuje tu zatem jako jedna ze stron umowy cywilnej, a nie we władczej formie typowej dla kształtowania stosunków administracyjnoprawnych. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania w tego typu sprawie, toczącej się przed kolegium, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Wyłączenie regulacji k.p.a. dotyczących odwołań, a tym samym trybów nadzwyczajnych, jest konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu, a odpowiednie stosowanie niektórych przepisów k.p.a. nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Wskazane w art. 79 ust. 7 u.g.n. przepisy k.p.a., stanowią wyliczenie enumeratywne, jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie Kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach) to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego Kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Do takich wniosków prowadzi dokładne określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] spółka z o. o. i wspólnicy spółka komandytowa, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 79 ust. 1 i art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzące do uznania, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] nie znajdują zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych, zawarte w k.p.a., a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 3 § 1 oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzące do uznania, że odmowa wszczęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] była uzasadniona, a więc, że zachodziła żadna z określonych w art. 61 a § 1 k.p.a. przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W kwestii aktualizacji opłaty rocznej i przepisów k.p.a., mogących mieć zastosowanie w postępowaniu przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi, w tym dopuszczalności wzruszania orzeczeń kolegiów w trybach nadzwyczajnych Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie (wyroki m.in. z 12 maja 2006 r. I OSK 843/05; 13 kwietnia 2011 r. I OSK 367/11; 26 stycznia 2012 r. I OSK 6/12; 11 lipca 2013 r. I OSK 342/12, z 26 sierpnia 2015 r. I OSK 2894/13). Stanowisko orzecznictwa jest jednolite co do tego, że orzeczenia kolegiów w sprawie aktualizacji opłaty nie mogą być wzruszane w trybach nadzwyczajnych. Prowadzenie takich postępowań administracyjnych w stosunku do tych orzeczeń nie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność prowadzenia trybów nadzwyczajnych do orzeczeń o aktualizacji opłaty wynika z charakteru użytkowania wieczystego nieruchomości i opłaty za ustanowienie tego prawa. Omówione to zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. I OPS 12/13. Naczelny Sąd wyjaśnił, że ustalenie wysokości opłaty rocznej odbywa się w trybie mieszanym administracyjno-sądowym, w odrębnym postępowaniu, bowiem spory co do zasadności aktualizacji rozstrzygane są w pierwszym etapie przez samorządowe kolegia odwoławcze, a dopiero po zakończeniu tego etapu przez sąd powszechny, na skutek sprzeciwu złożonego od orzeczenia kolegium. Złożenie sprzeciwu ma wobec orzeczenia kolegium skutek kasacyjny, gdyż jego wniesienie powoduje utratę mocy orzeczenia. W pełni należy podzielić stanowisko orzecznictwa co do niedopuszczalności prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do swojego orzeczenia z [...] maja 2013 r. w sprawie aktualizacji opłaty rocznej ustalonej [...] za użytkowanie wieczyste nieruchomości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę [...] oddalił. Stanowisko Kolegium i Sądu uzasadnione jest nie tylko charakterem opłaty rocznej i tym, że z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, które przepisy k.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed Kolegium, ale także i tym, że, jak wynika z akt sprawy, od orzeczenia z [...] maja 2013 r. [...] wniosło sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 3 tej ustawy w razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie traci moc. W sprawie zatem spełniona została przesłanka niemożności wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., skutkująca odmową wszczęcia postępowania nadzorczego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).