I SA/Wa 1239/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Kompanii [...]z siedzibą w P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o ustaleniu lokalizacji, nieruchomość położona w gminie S., obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność J. i E. małżonków Z., została przeznaczona pod budowę obwodnicy S. w ciągu drogi krajowej nr [...] od km [...] do km ok. [...] wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości – z uwagi na brak możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy. Wobec braku zgody J. i E. małżonków Z. na dobrowolną sprzedaż tej nieruchomości i po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Uprawniony rzeczoznawca majątkowy M. D. w dniu [...]grudnia 2009 r. sporządziła operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości na kwotę [...] zł. Zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2010 r. strony zostały powiadomione o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na dzień [...] lutego 2010 r. Pismem z dnia 15 lutego 2010 r. K. S.A. z siedzibą w P. wniosła o przekazanie całej wysokości odszkodowania na jej rzecz. Do pisma Spółka załączyła akt notarialny z dnia [...]czerwca 2007 r. – oświadczenie o ustanowieniu na przedmiotowej nieruchomości hipoteki kaucyjnej do kwoty [...] zł na rzecz Kompanii [...] S.A. z siedzibą w P. oraz akt notarialny z dnia [...]października 2007 r. – oświadczenie o ustanowieniu na hipoteki kaucyjnej do kwoty [...] zł na rzecz Kompanii [...] S.A. z siedzibą w P., a także nakaz zapłaty w postępowaniu nakazowym wydany przez Sąd Okręgowy Sąd Gospodarczy w B. VII Wydział Gospodarczy z dnia [...] czerwca 2009 r. (sygn. akt [...]). Następnie Wojewoda [...]decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy S. w ciągu drogi krajowej nr [...] wraz z przebudową infrastruktury technicznej, ustalił na rzecz J. i E. Z. odszkodowanie w wysokości [...] zł za prawo własności ww. nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że w myśl art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) – do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną oraz dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy dotychczasowe. Zaś zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601 ze zm.) do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W związku z powyższym organ uznał, że do przedmiotowego postępowania mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w jej brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą z dnia 18 października 2006 r. Zaś w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się – stosownie do art. 23 – przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Następnie przytoczył treść art. 16 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz dokonał analizy operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby tego postępowania. Stwierdził, iż dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił jej stan na dzień [...] maja 2006 r., a więc na dzień wydania przez organ I instancji decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej, natomiast wartość ustalił na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Ocenił też operat szacunkowy stanowiący istotny dowód w niniejszej sprawie stwierdzając, że został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości została wyceniona na kwotę [...] zł i w takiej wysokości zostało ustalone odszkodowanie na rzecz J. i E. małżonków Z. Dodał, iż wyjaśnienia wymagają wpisy w dziale IV "HIPOTEKA" księgi wieczystej Nr W [...]: hipoteka umowna kaucyjna w wysokości [...] zł ustanowiona na zabezpieczenie wszelkich wierzytelności wynikających z umowy dystrybucyjnej zawartej w dniu [...] marca 2003 r. pomiędzy Kompanią [...] S.A. z siedzibą w P. a "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. na warunkach określonych w tej umowie, ustanowiona na rzecz Kompanii [...] S.A. z siedzibą w P. oraz hipoteka umowna kaucyjna w wysokości [...] zł ustanowiona na zabezpieczenie wszelkich wierzytelności wynikających z umowy dystrybucyjnej zawartej w dniu [...] marca 2003 r. zmienionej aneksem z dnia [...]marca 2006 r. pomiędzy Kompanią [...] S.A. z siedzibą w P. a "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. na warunkach określonych w tej umowie, ustanowiona na rzecz Kompanii [...]S.A. z siedzibą w P. Podniósł, że ww. księgi wieczysta wynika, iż jest ona prowadzona dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Jednakże działka ta uległa podziałowi, m.in. na przedmiotową działkę nr [...]. Zgodnie zaś z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Z kolei w myśl art. 128 ust. 2 jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. (sygn. akt I OSK 60108) wskazał, iż hipoteka nie jest prawem, które może być wywłaszczone zgodnie z art. 112 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 397/08) wyjaśnił, iż: "W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, odszkodowanie ulega zmniejszeniu o kwotę równą wartości tych innych praw rzeczowych w stosunku, w jakim część wywłaszczona pozostaje do całej nieruchomości. Jednakże w ocenie Sądu, wartość ta może być ustalona, gdy przedmiotem wywłaszczenia są ograniczone prawa rzeczowe z wyłączeniem hipoteki, chyba że hipoteka obciąża udział współwłaściciela (art. 65 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a przedmiotem wywłaszczenia jest obciążony hipoteką udział. Z samej bowiem istoty ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka wynika, że w razie wywłaszczenia fizycznie wydzielonej części nieruchomości niemożliwe jest ustalenie w jakiej części hipoteka obciąża wywłaszczoną część. Powyższe twierdzenie wynika z zasady niepodzielności hipoteki. Niepodzielność hipoteki oznacza, że hipoteka obejmuje nieruchomość wraz z przynależnościami i utrzymuje się na niej jako na całości aż do zupełnego wygaśnięcia wierzytelności, którą zabezpiecza (art. 84 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Konsekwencją tej zasady jest to, iż w razie podziału nieruchomości hipoteka dotychczas obciążająca nieruchomość, obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział, stając się hipoteką łączną. Właściwość hipoteki łącznej polega na tym, że w celu zabezpieczenia tej samej wierzytelności obciąża ona więcej niż jedną nieruchomość tego samego właściciela lub różnych właścicieli, z tym skutkiem, iż wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna może żądać według swojego uznania, zaspokojenia w całości lub w części każdej nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również dokonać jej podziału pomiędzy poszczególne nieruchomości (art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). ". Z kolei na pytanie, czy na poczet odszkodowania nie powinno się zaliczyć całej zabezpieczonej hipoteką wierzytelności, skoro nie ma możliwości jej wyceny w stosunku do wywłaszczanej części nieruchomości NSA w w/w wyroku wskazał, iż "Dyspozycją art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte jest zmniejszenie odszkodowania w normalnej sytuacji obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Wyklucza to możliwość zaliczenia całej zabezpieczonej hipoteką łączną sumy pieniężnej na odszkodowanie w sytuacji, w której przekracza ona wartość wywłaszczanej części nieruchomości, a nawet jeśli nie przekracza, to sytuacja ta nie odpowiada hipotezie normy prawnej – art. 128 ust. 2, który nie podlega wykładni rozszerzającej na niekorzyść osoby wywłaszczonej. Przepisy regulujące wywłaszczenie godzą ze swojej natury w konstytucyjnie chronione prawo własności, a jednym z jego konstytucyjnie ustanowionych warunków jest słuszne odszkodowanie (art. 21 Konstytucji RP). Odmienna wykładnia stanowiłaby naruszenie tego warunku, a tym samym i konstytucyjnej gwarancji. Konsekwencją tego jest fakt, iż w przypadku podziału nieruchomości, który następuje w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości obciążonej hipoteką ma miejsce przekształcenie dotychczasowej hipoteki zwykłej w hipotekę łączną. W takim wypadku osobie wywłaszczonej należy wypłacić pełne odszkodowanie." Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Kompania [...] S.A. z siedzibą w P. podnosząc, że w wyniku niewłaściwego zastosowania dyspozycji art. 12 ust. 4 f oraz art. 18 ust. 1 c i 1 d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych błędnie przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość byłym właścicielom, zamiast osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe w postaci hipoteki – tj. [...]. Po rozpoznaniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o ustaleniu lokalizacji wydana została w dacie obowiązywania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w wersji sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 767). Z kolei w dniu 25 lipca 2008 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W wyniku wymienionych nowelizacji ustawodawca wprowadził zasadę nabycia z mocy prawa nieruchomości przeznaczonych pod realizację inwestycji drogowych. W przypadku zaś nieruchomości obciążonych ograniczonymi prawami rzeczowymi przewidziano zasadę wygaszenia tych praw za odszkodowaniem – kwestie te uregulowane zostały w art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 18 ust. 1d obecnie obowiązującej ustawy. Natomiast uprzednio, w pierwotnej wersji tej ustawy, do nabywania nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe dochodziło na podstawie umowy właściciela z inwestorem, ewentualnie w drodze wywłaszczenia (art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Minister uznał, iż z takim właśnie rygorem prawnym ma do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. W związku bowiem z przeznaczeniem tego gruntu pod inwestycję drogową na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. i powołanym na wstępie, przepisem intertemporalnym – w sprawie obowiązują regulacje zawarte w pierwotnej wersji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W powyższym stanie prawnym orzecznictwo sądowe opowiedziało się za niedopuszczalnością wywłaszczenia hipoteki ustanowionej na nieruchomości, która w części przeznaczona została pod inwestycję drogową. Tym samym brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za to prawo. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 397/08). Następnie organ przeszedł do kwestii ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i dokonał oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. w dniu [...] grudnia 2009 r. stwierdzając, że jest on nieaktualny. Dodał, iż z uwagi na upływ terminu ważności operatu, pismami z dnia 21 lipca 2011 r. oraz z dnia 11 sierpnia 2011 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego M. D. o wyjaśnienie kwestii jego aktualności. Pismami z dnia 16 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 1 września 2011 r. rzeczoznawca poinformowała, że wobec zmian uwarunkowań prawnych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniających rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego klauzula potwierdzająca aktualność operatu nie może być sporządzona. Minister podkreślił, że treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP) wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. Podniósł, iż zgodnie z tezą zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1751/08, LEX nr 527209, termin 12 miesięcy art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 353/10, LEX nr 673592 stwierdził, iż rangę zasady wyrażonej w art. 15 kpa potwierdza art. 78 Konstytucji RP. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 756/06 (publ. ONSAiWSA 2009/2/33) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt l OSK 175/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że wierzyciel hipoteczny jest stroną postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa własności i ustalenia z tego tytułu odszkodowania – niemniej jednak analiza przepisów prawa nie uprawnia do twierdzenia, że odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie powinno być przyznane temu wierzycielowi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Kompania [...] S.A. z siedzibą w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez jego niezastosowanie, a tym samym nie zmniejszenie odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do J. i E. Z. o kwotę równą wartości hipoteki ustanowionej na wywłaszczonej nieruchomości na rzecz skarżącej, a w konsekwencji odmowę wypłaty ustalonego w sprawie odszkodowania na rzecz skarżącej; 2) naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez faktyczne pozbawienie wierzyciela hipotecznego ustanowionego na jego rzecz prawa, bez odrębnego wywłaszczenia tego prawa, z pozbawieniem wierzyciela praw do odszkodowania; 3) naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez faktyczne pozbawienie wierzyciela hipotecznego możliwości zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności z części nieruchomości obciążonej hipoteką, przy jednoczesnym upublicznianiu przez władze publiczne odmiennych poglądów w zakresie możliwości wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz wierzyciela hipotecznego; 4) naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z art. 112 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez zaniechanie przedstawienia wierzycielowi hipotecznemu oferty w kwestii zgody na odjęcie z wywłaszczanej nieruchomości prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka i odszkodowania z tego tytułu – na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego; 5) naruszenie art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 35 § 1 i § 3 tejże ustawy poprzez niezałatwienie sprawy w zakreślonym ku temu 1-miesięcznym terminie, co skutkowało upływem 12 miesięcznego okresu aktualności operatu szacunkowego; 6) naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepoinformowanie skarżącej o braku możliwości sporządzenia klauzuli potwierdzającej aktualność operatu przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. Skarżąca podniosła, że znane jest jej zarówno orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego – w którym Sądy wyrażają stanowisko przeciwne do prezentowanego przez nią i akceptują odmowę uznania możliwości wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości obciążonej hipoteką na rzecz wierzyciela hipotecznego. Stanowisko to stało się zresztą podstawą rozstrzygnięcia poczynionego przez organ II instancji w ramach zaskarżonej decyzji. Jednakże skarżąca ma inne stanowisko w tej kwestii – ma też na względzie, iż orzeczenia te nie mają mocy wiążącej, zatem dopuszczalna jest polemika z zaprezentowaną w ich ramach wykładnią. W dalszym ciągu obszernej skargi skarżąca przytoczyła stanowisko wyrażone przez pracowników Ministerstwa Infrastruktury w ramach publikacji zatytułowanej "Wybrane zagadnienia dotyczące odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne". Następnie stwierdziła, że jeżeli nawet przyjąć dokonaną przez organ II instancji wykładnię przepisów przejściowych zawartych w ustawach: z dnia 18 października 2006 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 roku Nr 220, poz. 1601) oraz z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 roku Nr 154, poz. 958) – to nie jest zasadnym twierdzenie, iż wierzycielowi hipotecznemu – zgodnie z brzmieniem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną przywołaną wyżej ustawą z dnia 18 października 2006 roku – nie przysługuje odszkodowanie w związku z wywłaszczeniem pod drogę publiczną części nieruchomości obciążonej na jego rzecz hipoteką. Za zasadne i słuszne uznała zastosowanie w sprawie art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku i zmniejszenie odszkodowania ustalonego na rzecz J. i E. Z. o kwotę równą wartości hipoteki. Podniosła, iż w orzecznictwie wskazuje się przy tym na brak możliwości ustalenia wartości hipoteki w relacji do wywłaszczonej części nieruchomości – jako na argument przeciwko możliwości stosowania w takich wypadkach ww. art. 128 ust. 2. Jednak w niniejszej sprawie twierdzenia te nie znajdują zastosowania ze względu na wartość hipotek ustanowionych na nieruchomościach J. i E. Z., które w sposób istotny przewyższają wartość odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia części tej nieruchomość, co znajduje potwierdzenie w dokumentach złożonych przez skarżącą do akt sprawy. Wobec tego, w związku z dokonanym wywłaszczeniem, cała kwota odszkodowana ustalonego z tego tytułu winna być zaliczona na poczet spłaty hipoteki i wypłacona skarżącej jako wierzycielowi hipotecznemu. Dopiero takie odszkodowanie zagwarantowane skarżącej spółce miałoby charakter ekwiwalentny do wartości prawa, którego spółka została faktycznie pozbawiona. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzanym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania postanowienia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – z uwagi na fakt, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie jest już nieaktualny i nie ma możliwości sporządzenia klauzuli potwierdzającej jego aktualność. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji Minister potwierdził stanowisko Wojewody dotyczące niemożności przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz wierzyciela hipotecznego. Zatem w niniejszej sprawie organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Tymczasem skarżąca wnosi o uchylenie obu decyzji. Wobec tego – bez względu na treść wyroku Sądu – i tak sprawa trafi do organu I instancji w celu ponownego jej rozpoznania. Z powyższego ewidentnie wynika, iż w rzeczywistości skarżąca nie zgadza się z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania na rzecz właścicieli wywłaszczonej nieruchomości – a nie na rzecz wierzyciela hipotecznego. .W związku z tym istota tej sprawy sprowadza się przede wszystkim do oceny prawidłowości stanowiska organów w tym zakresie – gdyż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje fakt, czy przepis art. 128 ust. 2 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ma zastosowanie w przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, która jest obciążona hipoteką oraz wypłacenia odszkodowania za tę nieruchomość. Natomiast sama konieczność sporządzenia nowego operatu wobec upływu czasu – a co za tym idzie uchylenie decyzji organu I instancji – nie jest kwestionowane. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów orzekających w tej sprawie, iż hipoteka nie jest prawem, które może być wywłaszczone. Należy podnieść, że wywłaszczana nieruchomość obciążona jest ograniczonymi prawami rzeczowymi: tj. hipoteką umowną kaucyjną w wysokości [...] zł ustanowioną na zabezpieczenie wszelkich wierzytelności wynikających z umowy dystrybucyjnej zawartej w dniu [...] marca 2003 r. pomiędzy Kompanią [...] S.A. z siedzibą w P. a "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. na warunkach określonych w tej umowie, ustanowioną na rzecz Kompanii [...] S.A. z siedzibą w P. oraz hipoteka umowną kaucyjną w wysokości [...] zł ustanowioną na zabezpieczenie wszelkich wierzytelności wynikających z umowy dystrybucyjnej zawartej w dniu [...]marca 2003 r. zmienionej aneksem z dnia [...] marca 2006 r. pomiędzy Kompanią Piwowarską S.A. z siedzibą w P. a "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. na warunkach określonych w tej umowie, ustanowioną na rzecz Kompanii [...] S.A. z siedzibą w P. Postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo było prowadzone przez organy obu instancji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) – w jej brzemieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601 ze zm.), która nie reguluje jednak kwestii związanych z wywłaszczeniem nieruchomości obciążonych hipoteką. Jedynie w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. znajduje się odesłanie w sprawach nieuregulowanych do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że co prawda art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: " Jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanawiane inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw" – to jednak rozpatrując sprawę nie można opierać się jedynie na wykładni językowej tego przepisu. Niezbędne jest w rozpatrywanej sprawie sięgnięcie również do wykładni systemowej. Przywołany powyżej przepis enumeratywnie nie wymienia praw rzeczowych objętych jego dyspozycją. Jest prawnie oczywiste, iż w rozumieniu kodeksu cywilnego innymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka (art. 244 §1 kodeksu cywilnego). Nie można jednak pomijać faktu, że instytucja hipoteki ma wielowiekową tradycję, która doprowadziła do wykształcenia się standardów dotyczących jej treści. W prawie polskim istotę hipoteki określa precyzyjnie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.), wedle którego: "W celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości (hipoteka)". Hipoteka, ukształtowana jako ograniczone prawo rzeczowe skuteczne erga omnes, jest zaliczana – podobnie jak zastaw – do grupy tzw. praw zabezpieczających. Prawa te co do zasady nie przyznają uprawnionemu kompetencji do efektywnej, gospodarczej eksploatacji obciążonej rzeczy (prawa). Ich istota polega na zabezpieczeniu realizacji wierzytelności z podstawowego stosunku obligacyjnego, w postaci możliwości zaspokojenia się z rzeczy (prawa) w razie niewykonania zobowiązania przez dłużnika osobistego (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997 r., sygn. akt III CKU 11/97, publ. Prokuratura i Prawo – dodatek 7-8/1997, poz. 33, wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 7 kwietnia 1994 r., sygn. akt I ACr 77/94, publ. Wokanda nr 12/1994, s. 55). Odzwierciedleniem funkcji gospodarczej hipoteki są, w płaszczyźnie prawnej, dwie podstawowe zasady wpływające na kształt prawny hipoteki: zasada akcesoryjności i zasada szczegółowości. Tę pierwszą ujmuje się jako uzależnienie bytu i treści prawa zabezpieczającego od bytu i treści wierzytelności, którą prawo to zabezpiecza, albo – w nieco innym ujęciu – uzależnienie istnienia i zakresu odpowiedzialności dłużnika hipotecznego od istnienia i zakresu odpowiedzialności dłużnika głównego (osobistego). Z kolei wśród kilku znaczeń zasady szczegółowości wskazuje się w piśmiennictwie przede wszystkim to, że jedna hipoteka zabezpiecza jedną wierzytelność – jako wyjątek od ogólnej zasady odpowiedzialności dłużnika za dług. Hipoteka nie ma zatem charakteru generalnego, tj. nie obciąża całego majątku dłużnika ani wszystkich jego nieruchomości. Zapewnia jedynie wierzycielowi uprzywilejowane określonym pierwszeństwem (w porównaniu z innymi wierzycielami) zaspokojenie jego wierzytelności z przedmiotu obciążenia, którym może być tylko oznaczona nieruchomość lub – w przypadku hipoteki łącznej – oznaczone nieruchomości i to bez względu na osobę aktualnego właściciela. Zgodnie z art. 84 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, hipoteka obejmuje nieruchomość wraz z przynależnościami i utrzymuje się na niej jako na całości aż do zupełnego wygaśnięcia wierzytelności, którą zabezpiecza. W powołanym przepisie określono trzy istotne reguły prawne dotyczące hipoteki: zakres obciążenia hipotecznego (nieruchomość wraz z przynależnościami), okres jego trwania (do zupełnego wygaśnięcia zabezpieczonej wierzytelności) oraz tzw. zasadę stabilizacji przedmiotu obciążenia hipotecznego, czyli tzw. substratu zabezpieczenia. Powyższy stan zabezpieczenia utrzymuje się bowiem na nieruchomości "jako na całości", tj. na nieruchomości w takim kształcie prawnym, jaki miała w chwili powstania zabezpieczenia hipotecznego. Późniejsze zmiany dotyczące nieruchomości, np. polegające na jej podziale pozostają bez wpływu na sytuację prawną wierzyciela hipotecznego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej z 20 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 1/03, OSNC nr 1/2004, poz. 3). Jedną z bezpośrednich konsekwencji reguły stabilizacji przedmiotu obciążenia hipotecznego jest rozwiązanie przyjęte w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zgodnie z którym w razie podziału nieruchomości obciążonej hipoteką obciąża się nią wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna). W konsekwencji wierzyciel może – według swego uznania – żądać zaspokojenia w całości lub w części z każdej nieruchomości z osobna, tylko z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Powyższa konstrukcja stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zasady, że przedmiotem zabezpieczenia hipotecznego może być tylko jedna nieruchomość. W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdza się, że powstanie hipoteki łącznej w przedstawiony sposób nie stanowi zmiany treści hipoteki istniejącej dotychczas, lecz jej przekształcenie, dyktowane interesem wierzyciela, a polegające na prawnym przystosowaniu stworzonego zabezpieczenia do sytuacji, jaka powstaje w wyniku podziału nieruchomości obciążonej (zob. uzasadnienie uchwały z 14 lipca 1994 r., sygn. akt III CZP 85/94, OSNC nr 1/1995, poz. 3). W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości odszkodowanie co do zasady ulega zmniejszeniu o kwotę równą wartości tych praw w stosunku, w jakim część wywłaszczona pozostaje do całej nieruchomości. Jednakże, biorąc pod uwagę powyżej przytoczone uwagi dotyczące funkcji i charakteru prawnego instytucji hipoteki jako ograniczonego prawa rzeczowego, w ocenie Sądu, wartość ta może być ustalona jedynie, kiedy przedmiotem wywłaszczenia są prawa rzeczowe z wyłączeniem hipoteki chyba, że hipoteka obciąża udział współwłaściciela (art. 65 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a przedmiotem wywłaszczenia jest cały obciążony hipoteką udział. Z samej bowiem istoty ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka wynika, iż w razie wywłaszczenia fizycznie wydzielonej części nieruchomości niemożliwe jest ustalenie, w jakiej części hipoteka obciąża wywłaszczoną część. Skutkiem wywłaszczenia części nieruchomości jest bowiem podział nieruchomości przekształcający hipotekę zwykłą w hipotekę łączną. Przekształcenie to polega na tym, że w razie podziału nieruchomości obciążonej hipoteką hipoteka obciążająca dotychczas nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna). Wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna, może według swego uznania żądać zaspokojenia w całości lub w części z każdej nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również według swego uznania dokonać jej podziału pomiędzy poszczególne nieruchomości. Wynika to wprost z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Powstaje więc sytuacja, w której wywłaszczona część nieruchomości zostaje ex lege obciążona całą kwotą, w jakiej hipoteka została wyrażona. Kwota ta w większości wypadków przekracza wartość wywłaszczonej części nieruchomości. W tym stanie rzeczy nasuwa się pytanie, czy przy ustalaniu odszkodowania nie powinno się uwzględnić całej zabezpieczonej hipoteką wierzytelności. Odpowiedź na to pytanie może być tylko negatywna. Dyspozycją art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte jest "zmniejszenie" odszkodowania w normalnej sytuacji obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Wyklucza to możliwość zaliczenia całej zabezpieczonej hipoteką łączną sumy pieniężnej na odszkodowanie w sytuacji, gdy przekracza ona wartość wywłaszczonej części nieruchomości, a jeżeli nawet nie przekracza, to sytuacja ta nie odpowiada hipotezie normy prawnej – art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie podlega wykładni rozszerzającej na niekorzyść osoby wywłaszczonej. Przypomnieć należy, że przepisy regulujące wywłaszczenie godzą ze swojej natury w konstytucyjnie chronione prawo własności, a jednym z jego konstytucyjnie ustanowionych warunków jest słuszne odszkodowanie (art. 21 Konstytucji). W tej sytuacji przyjęcie odmiennej wykładni stanowiłoby naruszenie tego warunku, a tym samym i Konstytucji. Warto także zwrócić uwagę na fakt, że złożony do organu I instancji wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 lutego 2008 r. dotyczy jedynie wywłaszczenia prawa własności nieruchomości położonej w gminie S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Nie zawiera on wniosku o równoczesne wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (lub objęcie wszczętym) w stosunku do jakiegokolwiek ograniczonego prawa rzeczowego. Jak już było wyjaśniane wyżej, ze względu na charakter prawny wywłaszczenia, przepisy go dotyczące nie mogą podlegać żadnemu rozszerzeniu. Skoro więc ww. wniosek nie zawiera żądania wywłaszczenia prawa rzeczowego, to podjęcie przez Wojewodę takich działań należało by uznać za wykraczające poza żądanie wniosku, a więc nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Podsumowując powyższe rozważania Sąd uznał, iż art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w sytuacji, w której – w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości obciążonej hipoteką – ma miejsce podział nieruchomości i przekształcenie dotychczasowej hipoteki w hipotekę łączną. Takie stanowisko Sądu znajduje odzwierciedlenie zarówno w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1093/07, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 60/08, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 397/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 130/07) jak i piśmiennictwie (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, wyd. 3, Lexis Nexis, Warszawa 2008 r. s. 451 oraz Nieruchomości. Problematyka prawna, Gerard Bieniek, Lexis Nexis, 2006 r., s. 838). Również pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stwierdzić też należy, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadnił swoją decyzję – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.