I SA/Wa 1252/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] Związku [...] - Okręgowy Zarząd [...] w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na [...] Związku [...] - Okręgowy Zarząd [...] w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] "Z." w T. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w T., obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha oraz nabycie prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] "Z." w T. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w T., obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha oraz nabycia prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie, uznając, że w przypadku uwłaszczenia ww. jednostki zostałyby naruszone prawa osób trzecich tj. [...] Związku [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Zakładów [...] "Z." S.A., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podnosząc, iż organ ten nie wyjaśnił należycie sprawy w zakresie prawa zarządu Zakładów [...] "Z." oraz praw [...] Związku [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1657/07 po rozpoznaniu skargi [...] Związku [...] w W. na ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. oddalił skargę. W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy wykazał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., oraz, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania w granicach art. 136 k.p.a. nie jest dla rozstrzygnięcia sprawy wystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 995/08, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Związku [...] od wyroku z dnia 31 marca 2008 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi mających istotne znaczenie w sprawie i w konsekwencji zaniechał dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji, a mianowicie tego, czy w okolicznościach sprawy prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego w zakresie wydania decyzji nu podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1252/09 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., wskazując na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Budownictwa wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji nie ustalił, czy działki nr [...] i nr [...] wchodziły do obszaru określonego w decyzjach z dnia [...] lipca 1986 r. oraz, że nie wyjaśnił kwestii związanych z prawem zarządu Zakładów [...] Z. oraz prawami rzeczowymi [...] Związku [...] dla wymienionych działek. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Wojewoda podjął czynności zmierzające do dokonania niezbędnych w tej sprawie ustaleń. Nie można twierdzić, że na organie odwoławczym spoczywał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części. Minister Budownictwa mógł bowiem przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, na co pozwalał mu przepis art. 136 k.p.a. Odnosząc się do praw rzeczowych [...] Związku [...] Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż [...] Związek [...] nie posiada decyzji, która potwierdzałaby jego prawa rzeczowe zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawnymi, wskazanymi przez organ odwoławczy. [...] Związek [...] niejednokrotnie wskazywał, że ubiegał się o wydanie takiej decyzji, co potwierdza choćby pismo z dnia 22 lipca 1996 r. złożone w Urzędzie Rejonowym w T. Wojewoda [...] wyraźnie wskazał, że swoje ustalenie, iż [...] Związek [...] posiada prawa do przedmiotowych nieruchomości zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, wywiódł z innych dowodów. Sąd wskazał, że rolą organu odwoławczego było ustosunkowanie się do ustaleń Wojewody i ocenienie, czy pomimo braku decyzji o prawie użytkowania, można było uznać, że [...] Związek [...] posiada prawa rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powołując treść art. 200 ust. 1 u.g.n. organ wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i oznacza przekształcenie istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz w prawo własności budynków, innych urządzeń i lokali. Stwierdzenie zaś prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120). Minister podał, że w aktach sprawy znajduje się umowa, zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1974 r. Rep. A nr [...], sprzedaży Państwu Polskiemu - Zakładom [...] "Z." w S. działki nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Prawa właścicielskie Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. potwierdza wypis z księgi wieczystej [...], w której Skarb Państwa został wskazany jako właściciel działek nr [...] i nr [...] na podstawie ww. umowy. Powyższa umowa potwierdza istnienie prawa zarządu na rzecz uwłaszczanego podmiotu (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012r. sygn. akt I OSK 651/1 1, lex nr 1264891). Działki nr [...] i nr [...] powstały z podziału działki nr [...] (por. decyzja Burmistrza Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2000 r. znak [...]). Organ stwierdził, że dla nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania zaistniały przesłanki uwłaszczenia, pod warunkiem jednakże nienaruszania praw osób trzecich. Rozważając ewentualne przysługiwanie praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] Związku [...], Minister wskazał, że Zakłady [...] "Z." w latach 1969-1972 zlokalizowały m.in. na przedmiotowych działkach dla swoich pracowników ogród działkowy. Powołując treść art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych organ wskazał, iż z uregulowania tego wynika, że przedmiotem uwłaszczenia pracowniczych ogrodów działkowych stały się prawa majątkowe (rzeczy ruchome, urządzenia i wierzytelności) oraz urządzenia służące do wspólnego użytku działkowców. Natomiast prawo użytkowania powstawało na skutek przekazania gruntu w użytkowanie na podstawie art. 8 ww. ustawy z dnia 6 maja 1981 r. W myśl obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) przekazanie w użytkowanie gruntu państwowego wymagało decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1), bądź mogło nastąpić w trybie szczegółowo unormowanym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969. Nr 3, poz. 19). Organ stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby [...] Związek [...] uzyskał, na podstawie ww. przepisów, prawo użytkowania do przedmiotowych działek lub też inne prawa rzeczowe. Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 22, poz. 99) istniejące użytkowanie przekształciło się w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (art. 87 ust. 1 ustawy). Zarząd na rzecz pracowniczego ogrodu działkowego w świetle tej ustawy mógł również powstać w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem organu administracji między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Akta sprawy nie dają jednak podstaw do przyjęcia, iż prawo zarządu przedmiotowej nieruchomości mogło powstać na rzecz [...] "W." w T. na podstawie ww. regulacji. Organ odwoławczy stwierdził, iż prawa do przedmiotowej nieruchomości, wbrew twierdzeniu organu I instancji, nie powstały z mocy samego prawa na podstawie ustaw zawierających tylko ogólne regulacje co do uprawnień ogrodów działkowych oraz z faktu zarejestrowania ogrodu działkowego w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców pod numerem [...]. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1050/05 (Lex nr 275537). Minister podkreślił, że prawo użytkowania do gruntu dla ogrodu działkowego mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej przez właściwy do tego organ administracji państwowej. Z akt sprawy wynika, iż ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. znak [...] Starosta [...] odmówił [...] Związkowi [...] Okręgowemu Zarządowi w [...] oddania w użytkowanie wieczyste m.in. działki nr [...]. Z tych względów w ocenie organu nie ma podstaw, aby przyjąć, [...] "W." w T. posiadał tytuł prawny do gruntu, na którym był utworzony. Również ww. podmiot nie wskazał na żaden dokument potwierdzający prawo rzeczowe [...] do przedmiotowych działek. Minister stwierdził, że [...] Związek [...] nie posiada praw rzeczowych do ww. nieruchomości, zatem decyzja uwłaszczeniowa nie naruszałaby praw osób trzecich. Wobec spełnienia przez podmiot ubiegający się o uwłaszczenie wszystkich przesłanek je warunkujących, brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. Stwierdzając powyższe organ uznał jednocześnie, iż nie jest władny do wydania w tej sprawie orzeczenia reformatoryjnego, z uwagi na konieczność ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby niniejszego postępowania. Minister podał, że zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67. W myśl zaś art. 67 ust. 1 tej ustawy cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. Minister wskazał, że przepisy prawa statuują obowiązek uzyskania na potrzeby toczącego się postępowania uwłaszczeniowego operatu szacunkowego, co jest równoznaczne z obowiązkiem zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. o jego sporządzenie. Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego. W ocenie Ministra, powyższe powoduje konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. Organ wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wojewódzki zobowiązany będzie zatem do zlecenia biegłemu przeprowadzenia opinii o wartości nieruchomości. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi [...] Związku [...] – Okręgowy Zarząd [...] w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy nie została spełniona przesłanka wskazana w tym przepisie, tj. brak było koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nie mógłby zostać ustalony samodzielnie przez organ odwoławczy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. (Dz.U. Nr 12, poz. 58) o pracowniczych ogrodach działkowych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że [...] Związek [...] nie nabył ex lege prawa nieodpłatnego użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, w przedstawionym stanie faktycznym oraz prawnym, naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Organ rozpoznający odwołanie od decyzji administracyjnej orzeka co do istoty, tj. rozpoznaje sprawę w sposób merytoryczny. Ustawodawca przyznał co prawda organom II instancji ogólną kompetencje do wydania orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję administracyjną, przy czym w/w kompetencja ma charakter wyjątkowy. Zgodnie z § 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewoda [...], rozpoznając sprawę przeprowadził postępowanie dowodowe, przede wszystkim z zebranych dokumentów, a także z oględzin nieruchomości oraz wydał na podstawie tego materiału dowodowego decyzję administracyjną. W żadnym razie nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż Wojewoda [...] nie przeprowadził postępowania dowodowego, skoro z akt sprawy wynika, iż przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające co do przesłanek uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego. Minister powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na zasadę dwuinstancyjności, którą w jego mniemaniu przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego przez organ II instancji miałoby naruszyć. Skarżący nie zgadza się z takim poglądem, ponieważ przeprowadzenie jednego dowodu - z opinii biegłego - z całą pewnością mieści się w ramach postępowania odwoławczego, którego zasadą jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe znajduje oparcie w treści art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, iż z akt sprawy oraz z analizy właściwych przepisów wynika, iż skarżącemu nie przysługuje prawo rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości, a zatem brak jest przeszkód do uwłaszczenia tej nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. Tym samym organ odwoławczy wskazał organowi I instancji, że tę okoliczność należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie skarżacego, stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest sprzeczne z prawem, tj. art. art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. (Dz. U. Nr 12, poz. 58) o pracowniczych ogrodach działkowych. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż w latach 1969-1972 przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...]"Z.", zlokalizowało m.in. na przedmiotowych działkach ogród działkowy przeznaczony dla swoich pracowników. Ogród został zarejestrowany w 1972 r. w ówczesnym Wojewódzkim Zarządzie [...]. Przekazanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pomiędzy Zakładami [...] "Z.", a przedstawicielami Wojewódzkiego Zarządu [...] w dniu [...] grudnia 1974 r., co zostało potwierdzone protokołem zdawczo-odbiorczym. W ocenie skarżącego, P. przejął stosownie do art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas pracowniczych ogrodów działkowych (miejskich i przyzakładowych). Oznacza to, iż z dniem 12 maja 1981 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. P. stał się prawnym użytkownikiem tej nieruchomości. Powyższe rozumowanie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. I SA 2893/01. Na zakończenie raz jeszcze podkreślono, że niezależnie od powyższego, niedopuszczalne było na gruncie tej sprawy wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia kasatoryjnego, ze względu na niespełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2692/13 odrzucił skargę [...] Związku [...]. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 465/14 uchylił wymienione postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po uzupełnieniu braków formalnych skargi sprawa zarejestrowana została pod nową sygn. akt I SA/Wa 1252/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym za trafny Sąd uznał zarzut skargi w tym zakresie. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż brak było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że przepis ten stosuje się wyjątkowo, albowiem stanowi on odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna, o której mowa w powołanym przepisie nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż ściśle określone w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie wytknął organowi I instancji jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania. Nadto, w ocenie Sądu, do takiego naruszenia przepisów postępowania przed organem I instancji w tej sprawie nie doszło. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał bowiem na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. W postępowaniu przed organem I instancji podjęte zostały wszelkie działania mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wynika to nadto jednoznacznie z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1252/09, w ktorym wskazano, że brak było podstaw do stwierdzenia ewentualnego naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji i zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję kasacyjną, uchylając się od ostatecznego zakończenia postępowania decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w sprawie niniejszej, uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie stanowi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego w postępowaniu przed organem I instancji. Istotą sprawy w przedmiocie uwłaszczenia jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego. Ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości na potrzeby postępowania uwłaszczeniowego może być dokonane w postępowaniu przed organem odwoławczym i nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a). Nie ma żadnych przeszkod, aby w tym zakresie organ zastosował przepis art. 136 k.p.a. i w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego w dwóch instancjach wymagane jest np. w sprawach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Istotę tego postępowania stanowi bowiem wysokość ustalanego odszkodowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że określenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości stanowi w tych sprawach zasadniczy element postępowania, albowiem operat szacunkowy jest głównym dowodem w sprawie. Sytuacja taka nie ma miejsca w tym przypadku, stąd zdaniem Sądu sama konieczność ustalenia wartości nieruchomości nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co trafnie podniesiono w skardze. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisu prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) poprzez przyjęcie w decyzji, że [...] Związek [...] nie nabył ex lege prawa nieodpłatnego użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenie organu, iż [...] Związek [...] nie wykazał istnienia tytułu prawnego do nieruchomości, o których mowa w sprawie. W sprawie jest bezsporne, że przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] "Z." zlokalizowało na działkach nr [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) dla swoich pracowników - ogród działkowy. Jednakże przekazanie protokołem zdawczo-odbiorczym [...] grudnia 1974 r. pomiędzy Zakładami [...] "Z." a przedstawicielami Wojewódzkiego Zarządu [...] nieruchomości nie stanowi o istnieniu tytułu prawnego do niej. Stanowi tylko o faktycznym zarządzaniu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), przekazanie w użytkowanie gruntu państwowego wymagało wydania decyzji administracyjnej albo mogło nastąpić w trybie unormowanym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19). Zgodzić trzeba się z organem II instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby [...] Związek [...] dysponował decyzją o prawie użytkowania nieruchomości. Sam skarżący na taką decyzję nie wskazuje. Jak trafnie wskazał organ, po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 22, poz. 99) istniejące użytkowanie przekształciło się w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (art. 87 ust. 1 ustawy). Zarząd na rzecz pracowniczego ogrodu działkowego w świetle tej ustawy mógł również powstać w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem organu administracji między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, stanowił natomiast jedynie, że miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w rozumieniu ustawy. Z kolei art. 32 ust. 2 tej ustawy, stanowił, że [...] Związek [...] przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Urządzenia służące do wspólnego użytku użytkowników działek stają się własnością Związku. W świetle powołanych regulacji, [...] Związek [...] mógł zatem nabyć tylko to, co posiadał poprzednik. Skoro poprzednik nie dysponował decyzją o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie, to [...] Związek [...] nie mógł nabyć ex lege, jak chciałby skarżący, prawa użytkowania na mocy przepisu art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela poglądy prezentowane w tym zakresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1286/10, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1050/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia Sądu w tym zakresie nie zmienia okoliczność, że przyzakładowy pracowniczy ogród działkowy stał się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. pracowniczym ogrodem działkowym. Z akt sprawy nie wynika, aby P. posiadał tytuł rzeczowy do nieruchomości, stąd ustalenie organu, co do tego, że uwłaszczenie nie narusza praw tego podmiotu, jest prawidłowe. Z akt sprawy wynika nadto, że decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. odmówiono P. Okręgowy Zarząd w [...] oddania m.in. działki nr [...] w użytkowanie wieczyste, co tylko potwierdza, iż nie istniało prawo użytkowania. W sprawie tej nie ma zatem mowy o naruszeniu praw [...] Związku [...], albowiem podmiot ten nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości (art. 200 ust. 4 u.g.n.). Za prawidłowe Sąd uznał ustalenie organu, co do pozostawania nieruchomości będących przedmiotem sprawy, w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o uwłaszczenie. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten reguluje sprawy stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Natomiast przepisy § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) stanowią, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. W sprawie jest bezsporne, że na podstawie umowy, sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1974 r. Rep. A nr [...], Państwo Polskie - Zakłady [...] "Z." w S. nabyły działkę nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64). Prawo własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. potwierdza wypis z księgi wieczystej [...], w której Skarb Państwa został wskazany, na podstawie wymienionej umowy, jako właściciel powstałych z jej podzialu działek nr [...] i nr [...]. Powyższa umowa potwierdza istnienie prawa zarządu uwłaszczanego podmiotu. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), skorzysta ze swych kompetencji merytoryczno-reformacyjnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 wymienionej ustawy.