I SA/Wa 1320/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi C. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G. Z., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Gminy w K. decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...], działając na postawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118) orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położonego we wsiach K. i C., stanowiącego byłą własność C. O. Z. M. wnioskiem z dnia 12 października 2009 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w K., wskazując na fakt, że organ bezprawnie przejął przedmiotowe gospodarstwo rolne na własność Państwa, gdyż według strony w momencie przejęcia stanowiło ono współwłasność C. O. oraz spadkobierców jej męża, A. O. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł C. O. Rozpoznając to odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Minister podniósł, że z akt sprawy wynika, iż podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 roku nr [...] stanowił art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Z kolei przepis art. 28 ww. ustawy zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie, natomiast art. 31 tej ustawy przewidywał właściwość do wydawania decyzji w tych sprawach, wskazując jako organ właściwy naczelnika gminy. Organ odwoławczy zauważył, że ustawa ta, aktualnie nie obowiązuje, ponadto brak jest w obecnej strukturze organów administracji państwowej naczelników gmin. Zdaniem Ministra oznacza to, że nie można jednoznacznie wskazać organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w K. Minister wskazał, że zgodnie jednak z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 7, poz. 24) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 roku o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1992 r., Nr 58, poz. 280), która weszła w życie z dniem 21 sierpnia 1992 roku - przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Minister stwierdził, że skoro na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. możliwe jest przejmowanie nieruchomości na własność Skarbu Państwa i ustalanie z tego tytułu odpłatności, a od dnia 21 sierpnia 1992 r. odbywa się to w drodze decyzji wydawanych przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to uznać należy, iż organem wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed [...] sierpnia 1992 r. należy poszukiwać poprzez ustalenie właściwego obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych. A zatem organem tym jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C. O. W skardze wniósł o anulowanie aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1974 r., nr [...], którą to decyzją pozbawiono dzieci A. O. spadku po ojcu, czego konsekwencją była decyzja Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, że - jeżeli chodzi o wniosek o anulowanie aktu własności ziemi – sprawy o nabycie własności mienia poprzez uregulowanie własności gospodarstw rolnych należą do kompetencji sądów powszechnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, iż przepisy o właściwości organów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy administracji publicznej muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości, także instancyjnej, stosownie do art. 19 Kpa i to w każdym stadium postępowania. Niniejsza sprawa toczy się w trybie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 157 § 1 Kpa, jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia wskazuje art. 17 Kpa. Wobec tego w pierwszej kolejności należy ustalić, czy obowiązujące obecnie przepisy prawa przewidują kategorię spraw stanowiącą odpowiednik sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w K. z [...] grudnia 1976 r., a jeżeli tak, to jakie organy w pierwszej instancji sprawy te obecnie załatwiają oraz jakie organy pełnią w stosunku do nich funkcje organów wyższego stopnia. Zacząć należy od tego, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w K. z [...] grudnia 1976 r. została wydana na podstawie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 31 wyżej powołanej ustawy z 1974 r., przejęcie nieruchomości następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy. Wymieniony akt prawny utracił moc z dniem 31 grudnia 1977 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), ta z kolei ustawa obowiązywała do końca 1982 r. i utraciła swoją moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268). W myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy, przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291, ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Z dniem 27 maja 1990r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198, ze zm.), która art. 5 pkt 19 sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazała do właściwości rządowej administracji. Następnie art. 5 został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 Nr 7, poz. 24) – zwanej dalej "ustawą". Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Rozwiązanie to zostało utrzymane w powoływanej ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. po nowelizacjach. Ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.), w art. 18 ust. 1 zmieniono ustawę w ten sposób, że ilekroć mowa jest o Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, należy przez to rozumieć Agencję Nieruchomości Rolnych. Z powyższego wynika, że obecnie istnieją sprawy o przejęcie gospodarstw rolnych przez Skarb Państwa za odpłatnością oraz że decyzje w tych sprawach wydaje Agencja Nieruchomości Rolnych. Zdaniem Sądu, Agencję Nieruchomości Rolnych - na gruncie spraw, o których mowa w art. 58 ust. 2 ustawy - można zakwalifikować jako centralny organ administracji publicznej inny, niż organy określone w pkt 1 i 2 art. 17 pkt 3 Kpa. Wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do takiego organu jest odpowiedni organ nadrzędny lub właściwy minister, a w razie ich braku organ państwowy sprawujący nadzór nad działalnością ANR (art. 17 pkt 3 Kpa). Sąd zwraca uwagę, że sprawa o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa za odpłatnością ma charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego. Z przepisu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) wynika, że dział administracji rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy ubezpieczenia społecznego rolników. Art. 23 ust. 3 tej ustawy przewiduje, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi sprawuje nadzór nad działalnością Agencji Nieruchomości Rolnych. Z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 248, poz. 1486) wynika, że Minister ten kieruje działem administracji rządowej o nazwie rozwój wsi. Wobec tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ sprawujący nadzór nad działalnością Agencji Nieruchomości Rolnych jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 pkt 3 w zw. z art. 157 § 1 Kpa, w stosunku do tej Agencji. Nie można pominąć i tego, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji naczelników gminy z lat 70 – tych o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomego mienia rolniczego za odpłatnością właściwy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (por. postanowienie NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt I OW 85/07; postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 105/08; postanowienie NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OW 192/09). Zdaniem Sądu, zaprezentowanego w niniejszej sprawie stanowiska w kwestii właściwości ministra właściwego do spraw rolnictwa i rozwoju wsi nie zmienił stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r., która w art. 3 ust. 1 pkt 7 wskazuje, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa. W ocenie Sądu, ustawa ta ma charakter ustrojowy, a zatem przepis art. 3 wymienia kompetencje jakie przysługują wojewodzie jako jednemu z podmiotów tworzących administrację rządową w województwie. Jedną z kompetencji wojewody jest pełnienie funkcji organu wyższego stopnia w rozumieniu Kpa. Zdaniem Sądu, właściwość instancyjna wojewody określona w art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wchodzi w grę wówczas, gdy na podstawie obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy przepisów lub przepisów późniejszych nie można ustalić organu wyższego stopnia w danej kategorii spraw administracyjnych. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie tam, gdzie wszczynane są postępowania nadzwyczajne w sprawach, których obecnie nie załatwia się w formie decyzji administracyjnych lub które już nie istnieją w porządku prawnym. Powyższy przepis wypełnia lukę prawną, jeżeli chodzi o ustalenie organu wyższego stopnia, nad nieistniejącym obecnie organem i nieistniejącą obecnie sprawą administracyjną danego rodzaju. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, ponieważ sprawy o przejęcie gospodarstwa rolnego za odpłatnością funkcjonują w porządku prawnym i na podstawie obowiązujących przepisów można ustalić zarówno organ pierwszej instancji jak i organ wyższego stopnia właściwy w tych sprawach. Trzeba też mieć na uwadze, że sprawa o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa za odpłatnością jest nie tylko sprawą z zakresu nieruchomości, ale też i sprawą z zakresu ubezpieczenia społecznego. Przyjęcie, że w tego typu sprawach (ubezpieczeniowych) właściwy jest wojewoda nie znajduje uzasadnienia na gruncie przepisów tworzących system ubezpieczeń rolniczych. Po pierwsze przepisy ustawy przyznają szereg kompetencji w tego typu sprawach ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. Na gruncie tej ustawy wojewoda nie ma żadnych kompetencji. Po drugie obowiązująca od dnia 1 kwietnia 2009 r. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie odnosi się i nie ingeruje w przepisy o ubezpieczeniu rolników. Po trzecie trzeba mieć na uwadze, że na gruncie ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 52, poz. 539 ze zm.) funkcjonują sprawy o przekazanie gospodarstwa rolnego za rentę, gdzie o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego orzeka w drodze decyzji Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, a od decyzji tej przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 9 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy). Wprowadzenie do spraw z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników wojewody – organu administracji rządowej o właściwości ogólnej, któremu obce były i są tego rodzaju sprawy stworzyłoby niepotrzebny wyłom w zakresie właściwości organów załatwiających rolnicze sprawy ubezpieczeniowe. Sąd dostrzega to, że celem ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie było podniesienie rangi ustrojowej wojewody. Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że założeniem ustawy jest wzmocnienie roli wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów, przesunięcie zadań wykonywanych dotychczas przez wojewodę na rzecz innych organów, w tym na organy wyspecjalizowane w danego typu sprawach oraz zbudowanie pozycji wojewody w stosunku do organów centralnych na zasadzie braku konkurencyjności zarządzania. Projekt zakłada też rozszerzenie funkcji wojewody o funkcję organu administracji rządowej w sprawach określonych w odrębnych ustawach (ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników takiej funkcji nie przyznaje wojewodzie). Celem wprowadzenia ustawy jest zatem wzmocnienie funkcji wojewody w stosunku do organów rządowej administracji zespolonej i niezespolonej w województwie, skupienie jego funkcji na reprezentowaniu Rady Ministrów oraz zwiększenie odpowiedzialności za zarządzanie kryzysowe, stan porządku publicznego i bezpieczeństwa. Z uzasadnienia do projektu ustawy nie wynika, aby regulacja ta uczyniła z wojewody organ wyższego stopnia wszędzie tam, gdzie istnieją dotychczasowe przepisy pozwalające ustalić organy właściwe w administracyjnym toku instancji. Zatem słusznym było uchylenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była prawidłowość zastosowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Podnoszone zaś przez skarżącego kwestie dotyczące wadliwego stwierdzenia dziedziczenia po A. O. i związanego z tym wadliwego wydania aktu własności ziemi jedynie na C. O. nie mają żadnego związku z niniejszą sprawą. W tej sprawie kontrola Sądu dotyczyła bowiem tego, czy zasadnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że Wojewoda [...] nie był właściwy do załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] grudnia 1976 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego za rentę. Sprawa dotycząca przejęcia gospodarstwa rolnego za rentę jest sprawą odrębną od wcześniejszej sprawy o nabycie gospodarstwa rolnego przez C. H. w trybie przepisów o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).