I SA/Wa 1320/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], odmawiającą przyznania zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych i równocześnie odmówiło przyznania wnioskowanych świadczeń. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę z tytułu: - kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego, na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, oraz na syna z tytułu: kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego, na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła, na okres świadczeniowy 2018/2019. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń. W uzasadnieniu organ wskazał, że dochód na okres zasiłkowy 2018/2019 oblicza się na podstawie dochodów uzyskiwanych w roku bazowym 2017, w którym dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] i przekroczył dopuszczalne kryterium dochodowe wynoszące w tym przypadku 764,00 zł. Organ przedstawił sposób ustalenia dochodu rodziny skarżącej w roku bazowym, który wyniósł [...]. Miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] - w przeliczeniu na osobę w rodzinie - [...] i przekracza kwotę 764 zł ustaloną przez art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji wyjaśnił, że w skład dochodu rodziny został wliczony dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni. Pomimo tego, że w 2018 r. wnioskodawczyni nie jest już w posiadaniu gospodarstwa rolnego, dochód uzyskany w 2017 r. z tego gospodarstwa należy doliczyć do dochodu rodziny, ponieważ art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który ściśle określa katalog dochodów utraconych, nie przewiduje, że utratę posiadania gospodarstwa rolnego można uznać za dochód utracony. Wnioskodawczyni do złożonego wniosku przedłożyła umowę dzierżawy gruntów rolnych zawartą w dniu [...] sierpnia 2015 r. na okres 10 lat. W toku przeprowadzonego postępowania i analizy zgromadzonych dokumentów, organ I instancji stwierdził, że w powyższej sprawie nie ma zastosowania art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ przedłożona przez stronę umowa dzierżawy nie została zawarta stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że umową z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydzierżawiła swoja nieruchomość rolną na rzecz [...] na okres 10 lat. W związku z powyższym od 2015 r. nie jest już w posiadaniu nieruchomości rolnej, nie prowadzi w tym zakresie żadnej działalności, a tym bardziej nie uzyskuje z tego tytułu żadnych dochodów. Wszelkie dochody oraz inne pożytki zgodnie z umową pobiera dzierżawca. Z powyższych względów odwołująca się nie figuruję w ewidencji osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników. Nie zgadza się z twierdzeniem organu, że dopiero w 2018 r. przestała być posiadaczem gospodarstwa rolnego, a w związku z tym dochody uzyskane w 2017 r. z gospodarstwa rolnego należy uwzględniać przy obliczaniu dochodów rodziny, gdyż art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych ściśle określa katalog dochodów utraconych, w którym nie ma zapisu, że utratę gospodarstwa rolnego można policzyć jako dochód utracony. Przeniesienie posiadania przedmiotowej nieruchomości nastąpiło wraz z chwilą przekazania nieruchomości dzierżawcy na podstawie zawartej umowy, a zatem nastąpiło to w 2015 r., a nie jak twierdzi organ w 2018 r., a co za tym idzie rozpatrywanie utraconego dochodu przy ustalaniu dochodu rodziny w 2017 r. nie powinno mieć miejsca, gdyż nigdy taki dochód nie został uzyskany. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220, ze zm.). Organ II instancji przytoczył treść art. 3 pkt 1a i c oraz pkt 2 i 2a, a także pkt 10, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2 i 4b tej ustawy i wyjaśnił sposób ustalania, w oparciu o powołane przepisy, dochodu skarżącej osiągniętego w 2017 r. Organ II instancji uznał, że w oparciu o powołane przepisy oraz zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji prawidłowo obliczył w zaskarżonej decyzji, że w przeliczeniu na osobę dochód ten wyniósł [...], co oznacza, że przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. 764,00 zł. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu błędnego ustalenia przez organ I instancji dochodu rodziny skarżącej poprzez doliczenie dochodu z wydzierżawionego gospodarstwa rolnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w stanie faktycznym sprawy kwestia czerpania faktycznych dochodów z tego gospodarstwa pozostaje bez znaczenia prawnego. Organ przywołał treść art. 5 ust. 8 i ust. 8a powołanej ustawy i wyjaśnił, że ustawodawca w przepisach ustawy przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. W rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Przy wyliczaniu dochodu uprawniającego do otrzymania zasiłku rodzinnego uwzględnia się dochód uzyskany z posiadanego gospodarstwa rolnego, nawet gdy nie jest ono użytkowane. Bez znaczenia dla sposobu ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego skarżącej pozostaje więc podnoszona przez nią okoliczność, że faktycznie nie uzyskuje z niego dochodu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1906/13, z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2024/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 269/10, dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy przyznał rację organowi I instancji, który uznał, że bez wpływu na ustalenie dochodu z gospodarstwa rolnego pozostaje okoliczność jego wydzierżawienia. Stosownie do art. 8a ustawy, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę. W rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przedłożona przez odwołującą się umowa dzierżawy nie została bowiem zawarta stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ odwoławczy wyjaśnił, że umowa dzierżawy zawarta stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 299, ze zm.) to taka, która jest zawierana wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach (art. 28 ust. 4), w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista rolniczy, dlatego że wypłata emerytury lub renty rolniczej ulega zawieszeniu, jeżeli emeryt lub rencista prowadzi działalność rolniczą (art. 28 ust. 1), natomiast zawarcie przez emeryta lub rencistę umowy dzierżawy pozwala na uznanie, że zaprzestał tej działalności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt I OSK 601/06 oraz z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 603/06). Umowa dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2015 r., na którą powołuje się skarżąca, została zawarta pomiędzy nią a [...] na 10 lat. Nie została jednak zawarta w zamian za emeryturę lub rentę, albowiem odwołująca się nie ma statusu emeryta lub rencisty. Tym samym umowa ta nie jest żadną z umów, o których mowa w ust. 8a ustawy, a w konsekwencji nie można odstąpić od wliczenia do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło także, że niezależnie od powyższej oceny zaskarżoną decyzję organu I instancji należało uchylić z uwagi na wadliwie sformułowaną sentencję, która nie określała, komu odmówiono przyznania przedmiotowych świadczeń, oraz błędnie określała dodatki do zasiłku rodzinnego, o które odwołująca się wnioskowała. Uchybienie to jest tym istotniejsze, że w uzasadnieniu organ błędnie wskazał imię córki wnioskodawczyni ([...] zamiast [...]). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W jej uzasadnieniu stwierdziła, że w jej ocenie art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z zasadami współżycia społecznego. Podkreśliła, że posiadane gospodarstwo rolne wydzierżawiła i nie uzyskuje z tego tytułu żadnych dochodów. W tej sytuacji doliczenie do dochodu jej rodziny dochodów z gospodarstwa jest niesprawiedliwe i powoduje doliczenie dochodu, którego faktycznie nie otrzymuje. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanych świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy orzekające organy w sposób prawidłowy doliczyły do dochodu skarżącej, warunkującego uzyskanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, dochód uzyskiwany przez nią z dzierżawy gruntów rolnych (gospodarstwa rolnego). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2220, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 8 tej ustawy w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892 oraz z 2018 r. poz. 1588 i 1669). Z brzmienia powyższego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. W rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego zatem także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 5 ust. 8 nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Pogląd, że ustawodawca w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wielu orzeczeniach, m.in. w wyrokach z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 321/07, 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 50/08 oraz 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1290/08. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem m.in. oddanej w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników regulują natomiast jedynie kwestię dzierżawy gospodarstwa rolnego związanej z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej przez emeryta lub rencistę. Na podstawie jej przepisów wydzierżawienie gruntów rolnych uznaje się za zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej przez emeryta lub rencistę w sytuacji, gdy wydzierżawi on swoje gospodarstwo rolne osobie niebędącej jego małżonkiem, zstępnym lub pasierbem oraz niepozostającej wraz z nim we wspólnym gospodarstwie domowym na okres co najmniej 10 lat i przedmiotowa umowa dzierżawy zostanie zawarta w formie pisemnej, a także zostanie zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków (art. 28 ust. 4 pkt 1 tej ustawy). W rozpatrywanej sprawie skarżąca zawarła umowę dzierżawy na okres dziesięcioletni, która została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków, jednakże osoba wydzierżawiająca (skarżąca) nie jest emerytem lub rencistą w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W sytuacji zaś, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do niego wydzierżawiła gospodarstwo, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy umowa dzierżawy spełnia wymogi określone w art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a z brzmienia i celu tego przepisu interpretowanego w związku z art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że umowa taka jest zawierana wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista. Oznacza to, że organy rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przyjęły, że obliczając dochód w rodzinie wnioskodawczyni uwzględniony musi być także dochód z gospodarstwa rolnego, co spowodowało, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył kwotę ustaloną w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określaną jako kryterium dochodowe, nieprzekroczenie którego uprawnia do otrzymania świadczeń rodzinnych. Sąd podziela pogląd zawarty w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1929/07, z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1425/09 i z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1712/10), zgodnie z którym stosownie do przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a więc bez żadnych odstępstw, nie znajduje uzasadnienia prawnego przekonanie, że dla potrzeb ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wydzierżawiającym może być każdy, kto ma gospodarstwo rolne, nie zaś wyłącznie emeryt lub rencista rolniczy. Oznacza to, że postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należy za całkowicie niezasadny. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem administracyjnym z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.