I SA/Wa 1340/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił [...] Sp. z o.o. ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w [...] przy ul. [...], z nieruchomości objętej KW [..], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2005 r. (data wpływu do kancelarii Urzędu W.) o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w [..] , z nieruchomości objętej KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2, nr [..] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], odmówił ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w [...], uregulowany w KW [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2, nr [..] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Sp. z o.o. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., zaś z umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] lipca 2003 r. wynika, że strony były w pełni świadome, iż część nieruchomości stanowi grunt stanowiący drogę, wobec czego okoliczność ta wyklucza przyjęcie, iż w tym przypadku nabywca jest uprawniony do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...] Sp. z o.o., wnosząc o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego w celu prawidłowego ustalenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie przez Wojewodę [...] decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 11, 12 § 1, 77, 80 ,107 § 3 i 127 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez uznanie, iż złożony przez spółkę wniosek o przyznanie odszkodowania nie spełnia ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 4 ww. ustawy, gdyż został złożony przez osoby nieuprawnione. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdzono nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki ewidencyjne: [...]. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] marca 2011 r. Wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość został złożony przez [...] Sp. z o.o. w dniu [...] listopada 2005 r., a więc z zachowaniem ustawowo wyznaczonego terminu. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. była [...] Sp. z o.o. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej na mocy aktu notarialnego (Rep. A Nr [...]) sporządzonego w dniu [..] lipca 2003 r. [...] Sp. z o.o. sprzedała [...] Sp. z o.o. nieruchomość o powierzchni [...] m2, stanowiącą działki nr [...] z obrębu [...], położone przy ul. [...] nr [....], w skład której wchodził grunt o powierzchni [...] m2, stanowiący nieruchomość drogową. Wojewoda stwierdził, że skoro [...] Sp. z o.o. nabyła nieruchomość zajętą pod drogę i została wpisana do księgi wieczystej jako jej właściciel przed wydaniem przez Wojewodę ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości przez Gminę W., to [...] Sp. z o.o. była uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ podał też, że konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w celu ustalenia odszkodowania, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dopiero w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Skoro konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, organ II instancji orzekł, jak w decyzji. Decyzja Wojewody [..] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Miasta W. Miasto W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zarzuciło: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i ust. 3 tego artykułu ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest ustalenie i wypłata odszkodowania na rzecz nabywcy sąsiadującej z działkami drogowymi nieruchomości oraz jednocześnie rzekomego nabywcy działek drogowych, stanowiących własność gminy w sytuacji, gdy nabywca ten był świadomy, iż nabywane działki drogowe nie stanowią własności zbywcy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej zamiast merytorycznej, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ I instancji w całości, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Miasto W. wskazało, że legitymacja skargowa gminy znajduje oparcie w utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Skarżacy podał, że w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 383/10 zaprezentowano pogląd, że skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty (Lex nr 952023). W postanowieniu NSA z dnia 23 października 2008 r. sygn.akt I OSK 1286/08 stwierdzono, że prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie niewyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta który jako równocześnie starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tę wydał (Lex nr 515398). W postanowieniu zaś z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn.akt I OSK 466/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą (Lex nr 643302, v. również postanowienia NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt. I OSK 607/08 (Lex nr 506842) i z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 985/09)). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 listopada 2013 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. podlega oddaleniu z uwagi na brak legitymacji tego podmiotu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do art. 50 § 2 powołanej ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego opiera się zatem na interesie prawnym podmiotu żądającego kontroli sądu w zakresie określonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie, po stronie Miasta W., brak jest interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a., a zatem opartego na prawie materialnym, z którego podmiot ten mógłby wywodzić dla siebie określone uprawnienie w tym postępowaniu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Kwestia legitymacji skargowej gminy – miasta na prawach powiatu, a takim jest Miasto W. – istotnie, jak podniesiono w skardze, była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty (v. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1927/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 383/10, Lex nr 952023; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 466/10, Lex nr 643302). Zgodzić się należy, co do zasady, z twierdzeniem, że gdyby organ gminy nie łączył funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Jak wskazywał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, prawo gminy – miasta na prawach powiatu – do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest jednocześnie starostą. Podkreślenia wymaga jednakże, że w każdej ze spraw wymienionych wyżej, w których przyznano gminie legitymację skargową, w toku postępowania administracyjnego – na rożnych jego etapach – miało miejsce ustalenie odszkodowania i wskazanie gminy jako podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia przez Miasto W. jest decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (Prezydenta W. jako wykonującego zadania starosty). Rozpatrując sprawę w pierwszej instancji Prezydent W. odmówił zaś ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie takie nie zostało ustalone również we wcześniej prowadzonym postępowaniu, w którym Prezydent W. (wykonujący zadania starosty) decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, a Wojewoda [...] w następstwie rozpoznania odwołania wydał decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r.). Z powyższego wynika, że w postępowaniu toczącym się z wniosku [...] Sp. z o.o. nie zostało dotychczas ustalone odszkodowanie. Nie ma zatem w obrocie prawnym w niniejszej sprawie decyzji nakładającej na gminę – Miasto W., jakikolwiek obowiązek, który podmiot ten mógłby kwestionować w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Zgodnie zaś z powołanym już przepisem art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Kryterium interesu prawnego, na którym opiera się legitymacja do wniesienia skargi ma charakter materialnoprawny – wynikający z przepisów prawa materialnego i wymaga wykazania związku między sferą indywidualnych praw, czy obowiązków, a zaskarżonym aktem. W tej sprawie takiego związku nie ma. W ocenie Sądu, na tym etapie postępowania, na jakim znajduje się sprawa administracyjna, brak jest po stronie Miasta W. interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Na Mieście W. – wobec nieustalenia dotychczas odszkodowania w postępowaniu administracyjnym – nie spoczywa żaden obowiązek, który podmiot ten mógłby kwestionować. Skoro zaskarżona decyzja nie nakłada na gminę Miasto W. żadnego obowiązku, to w sprawie niniejszej Miasto W. nie ma własnego interesu prawnego. Z tego względu skarga podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.