I SA/Wa 1343/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku S. M. złożonego w dniu [...] marca 1948 r., odmówił Z. S. (następcy prawnemu S. M. – postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 1993 r., sygn. akt [...]) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] o pow. [...] m². W uzasadnieniu organ stwierdził, że ze względu na brak możliwości przywrócenia granic części dawnej nieruchomości hipotecznej stanowiącej obecnie części działek nr ewid. [...] i [...] z obr. [...] oraz z uwagi na sposób zagospodarowania spornego terenu, niemożliwym jest korzystanie z tego gruntu przez spadkobiercę dawnego właściciela zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...]. W wyniku odwołania wniesionego przez Z. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium dodało, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu nieruchomości [...] wynika również z faktu, że ustanowienie na rzecz spadkobiercy właściciela dekretowego prawa użytkowania wieczystego uniemożliwiłoby realizację praw innych osób do tej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) mogą być jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. S., reprezentowany przez adw. J. Z. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Kolegium prowadziło bowiem postępowanie czyniąc jego stronami osoby nieżyjące w dacie wydania przez niego decyzji. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 Kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 Kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 Kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 Kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 Kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 Kpa, art. 97 § 1 pkt 1 Kpa bądź art. 105 Kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoby nie żyją, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § Kpa w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skierowało zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. do zmarłych: w dniu [...] maja 2006 r. L. R., w dniu [...] kwietnia 2002 r. B. R., w dniu [...] lutego 1990 r. M. G., w dniu [...] sierpnia 1995 r. D. G., w dniu [...] lipca 1989 r. W. W., w dniu [...] grudnia 1993 r. S. W., w dniu [...] stycznia 2002 r. M. C., w dniu [...] listopada 2001 r. A. C. i w dniu [...] lutego 2011 r. K. W. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni więc być następcy prawni zmarłych, których okoliczność śmierci nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu skierowane zostało do osób już nieżyjących. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. Powyższe oznacza, że Kolegium w niniejszej sprawie naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 Kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu, i do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu stron organ rozpozna ponownie sprawę z odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 1 i 120 oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.