I SA/Wa 1351/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska ( spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa- [...] Dyrektora [...] [...] i [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: SPN- [...] ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz B. T. za prawo własności nieruchomości, nabytej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow[...]ha, przeznaczonej decyzją Wojewody [...] Nr [...] znak: [...] z dnia [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy) Część [...] - km [...], powiększone o 5% (...). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018r. poz. 1474, dalej: ustawa) nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy) przy czym zgodnie z art. 1 8 ust. 1e ustawy odszkodowanie powiększa sie o 5 % w przypadkach określonych w ustawie. Dalej organ wskazał na treść art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 65, dalej: ugn), zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 3 i 4 ugn). Następnie organ odniósł się do stanowiącego podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego z [...] lipca 2018r, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. S.. Wskazał, że na ww terenie nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nieruchomość położona jest na terenie o przeznaczeniu RO - rola. Jak wskazano, do wyceny gruntu wybrano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny przeprowadzono analizę lokalnego rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych położonych na obszarach rolnych w gminie [...] oraz analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych, aby zbadać, czy zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości. Biegła ustaliła, że ceny nieruchomości położonych na obszarach rolnych na rynku lokalnym kształtują się na poziomie od [...] zł/m2 do [...] zł/m, co dało średnią ze zbioru w wysokości [...] zł/m2, a ceny nieruchomości drogowych na rynku regionalnym (województwo [...]) kształtowały się na średnim poziomie [...] zł/m i były zdecydowanie wyższe. Tym samym do wyceny zastosowano art. 134 ust. 4 ugn, zgodnie z którym wartość nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Wg organu zastosowanie znalazł przy tym § 36 ust. 4 przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej jako rozporządzenie. Do wyceny przyjęto 5 cech rynkowych: lokalizacja ogólna - 25% i lokalizacja szczegółowa - 25%, sąsiedztwo i otoczenie - 20%, przeznaczenie terenu 15%, infrastruktura techniczna - 15%. Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych i obliczono wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł. W konsekwencji wartość gruntu działki nr [...] oszacowano na [...] zł, wartość składnika roślinnego drzewostanu na [...] zł, co dało łącznie [...] zł. Organ wyjaśnił, że skoro przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny rolnicze, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne (§ 36 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ugn). W odniesieniu do zgłoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia przez biegłą cech rynkowych, w szczególności "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" organ wyjaśnił, że stosownie do art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Stąd, jak zaznaczył organ, ani strona ani organ nie mają podstaw do ich kwestionowania. Minister przytoczył w tym zakresie wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt: I SA/Wa 873/07. W skardze Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na ww decyzję zarzucono ministrowi naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 18 ust. 1 ustawy polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu o dowody niemające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy; 2. art. 11 i art. 107 kpa polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2019 r. w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w świetle opisu poczynionego w operacie szacunkowym majątkowe cechy "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" są równorzędne. Te oczywiste sprzeczności i niespójności, w ocenie skarżącego, powodują, że ww. operat szacunkowy nie może być uznany za wiarygodny dowód w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył o następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie choć decyzja zawiera częściowo błędne uzasadnienie. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy (tzw. specustawy drogowej) oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 1 art. 18 ustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej w myśl art. 156 ust. 1 ugn formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa. Opinia ta, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana przez organ i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Przy respektowaniu wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii przez biegłego, organ winien przede wszystkim skonfrontować opinię z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonać jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji dokonały, jednak wyprowadzone przez nie konkluzje, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa okazały się chybione. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przyjętej pod inwestycję drogową działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w tym w szczególności jego § 36. Przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212). W sprawie poza sporem jest, że wyceniana działka w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeznaczona została wedle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. Przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które rzeczoznawca majątkowy ( a także organ) musi brać pod uwagę w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 ugn zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W ocenie Sądu przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wedle studium na cele rolne) to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 ugn. Winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Wycena winna być dokonana zatem na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17, Lex nr 2720335; i wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 2317/19). Wobec tego nie znajduje tu zastosowania przywoływany w decyzji i w operacie § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352; czy przywoływany wyżej wyrok I OSK 823/15). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Cały wywód w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostaje zatem błędny. Pomimo to, nie dyskwalifikuje to zaskarżonej decyzji. Wycena dokonana na podstawie transakcji dot. nieruchomości rolnych oscylowała w granicach [...] zł za mkw, a transakcji drogowych w granicach [...] zł za mkw. Uwzględniając zatem, że wycena dokonana w oparciu o transakcje nieruchomościami rolnymi zgodnie z § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia może być powiększona o 50%, a stroną skarżąca jest zarządca drogi krajowej, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania a nie jego beneficjent – to wycena finalna dokonana na poziomie [...] zł za mkw nie narusza prawa. Dla wyniku sprawy bez znaczenia, jako kosmetyczna uwaga pozostaje zgłoszony w skardze zarzut co do nieprawidłowego przyjęcia wag cechy "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" jako równorzędnych. W skardze nie wskazano zresztą jaki miałoby to mieć realny wpływ na wynik wyceny. W ocenie Sądu jeśliby nawet przyjąć (choć nie ma ku temu podstaw), że cechy "lokalizacja szczegółowa" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" są równorzędne, a wobec tego jedna z nich mogłaby być wyeliminowana z wartościowania i rozłożona pomiędzy inne cechy, to przy tej wielkości wycenianej nieruchomości zmiana w finalnej wycenie miałaby maks. 1% przełożenia na wynik sprawy, co nie uzasadnia wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.