I SA/Wa 1374/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] opisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2000 r. J. M. i B. M. wystąpili o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul.[...]. Do wniosku został załączony akt notarialny z dnia [...] stycznia 1980 r., Repertorium[...], z którego treści wynika, że prawo użytkowania wieczystego dla przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców zostało ustanowione na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 lutego 1949 r. złożonego przez K. M. Na mocy umowy zniesienia współwłasności z dnia [...] stycznia 1993 r. właścicielem lokalu nr [...] stał się [...]. Lokal nr [...] 'wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu J. M. , na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2007 r., Repertorium [...] darował M. M. Udziały po 1/2 we współwłasności lokalu nr [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego związanego z własnością' lokalu B. M. darował K. P. i M. P. W dniu 15 kwietnia 2008 r. M. M. wystąpiła o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul.[...]. Z takim wnioskiem w dniu 19 grudnia 2008 r. wystąpiła K. P. i B. M. w imieniu małoletniego M. P. Decyzją nr [...] z dnia 21 lutego 2010 r. Zastępca Burmistrza W. , działając z upoważnienia Prezydenta W.; odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], opisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wykazał, że obecnym użytkownikom wieczystym, jako nabywcom prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pod tytułem szczególnym nie przysługuje prawo do przekształcenia nieodpłatnego. Decyzja powyższa została podjęta na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Od powyższej decyzji M. M. wniosła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przekształceniu, stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) podlega prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego może przypadać kilku osobom jako współużytkowanie łączne albo jako współużytkowanie w częściach ułamkowych. Jednakże przekształceniu może podlegać tylko użytkowanie wieczyste jako całość, nigdy zaś udział w prawie użytkowania wieczystego. Przekształceniu podlega tylko prawo użytkowania wieczystego ustanowione na określonych ustawowo kategoriach nieruchomości. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości: 1. Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. 1a z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w, art. 1 ust. 1 i 1a. Jak wynika z powyższego możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności została przyznana przez ustawodawcę nie tylko podmiotom, które były użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy, lecz również ich następcom prawnym. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, które przysługiwało osobom określonym w art. 1 ust. 1 oraz 1a ustawy mogą wystąpić wyłącznie następcy prawni tychże osób będący osobami fizycznymi. Organ odwoławczy zauważył, że składając wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] w prawo własności J. M. i B. M. spełniali wyżej wymienioną przesłankę, jak również ich następcy prawni, tj. M. M. oraz K. P. i M. P. Kolegium stwierdziło, że zasadą jest, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje za opłatą na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, która jest rekompensatą za utratę prawa własności. Wyjątek wprowadza art. 5 ustawy, zgodnie z którym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a albo ich następców prawnych następuje nieodpłatnie. Zatem uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia jest ściśle związane ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste. I tak, nieodpłatne przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje na rzecz tych osób fizycznych, które w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990r. bądź na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) albo ich następców prawnych. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odwołuje się do następstwa prawnego, nie określa jednak, o jaki rodzaj następstwa prawnego chodzi. Przy czym w odniesieniu do następców prawnych osób, o których mowa w art. 1 ust. 1a, fakt, czy miała miejsce sukcesja uniwersalna, czy syngularna ma istotne znaczenie ze względu na regulację art. 5 przewidującą nieodpłatność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom, o których mowa w art. 1 ust. 1a. Zdaniem organu odwoławczego, pojęcie następcy prawnego użyte w art. 5 ustawy powinno być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym. Przepis ten dotyczy bowiem kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem następstwo związane z osobą uprawnioną. Organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie przeniesienie prawa nastąpiło w drodze umowy darowizny, która nie wywołuje takich skutków jak przy sukcesji uniwersalnej. Nabycie nastąpiło bowiem w drodze umowy notarialnej zawartej na gruncie prawa cywilnego. M. M. oraz K. P. i M. P. nie są więc następcami uniwersalnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 1a ustawy i jako takim nie powinno przysługiwać uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2001 r., sygn. akt I SA 741/00, wskazał, że nabywca prawa użytkowania wieczystego nie jest następcą prawnym zbywcy, lecz tylko nowym dysponentem będącego przedmiotem sprzedaży prawa. Zatem, jak przyjmuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, w rozumieniu art. 5 ustawy tylko spadkobiercy lub inni następcy prawni pod tytułem ogólnym nabywają uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Takie stanowisko powoduje różne rozumienie pojęcia "następca prawny" w tej samej ustawie, jednakże w przypadku objętym dyspozycją art. 5 ustawy uzasadnione jest to względami celowościowymi. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1687/07 wykładnia celowościowa art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U Nr 175, poz. 1459) wskazuje w sposób niezbity, iż nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować na zasadach preferencyjnych w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następcę prawnego w drodze sukcesji syngularnej dotychczasowego użytkownika wieczystego, któremu oddano nieruchomość. w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie. Zatem, to orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało wskazane powyżej pojęcie "następstwa prawnego", o jakim mowa w art. 5 ustawy. Przepis ten nie wskazuje w swej treści jednoznacznie, że tylko następcy prawni pod tytułem ogólnym posiadają uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, niemniej jednak z uwagi na niejednoznaczności w interpretacji powołanego przepisu została wypracowana stosowna wykładnia, którą winno uwzględniać się przy rozpoznawaniu wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust 1 w zw. z art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. 2005, Nr 175, poz. 1459 ze zm.). W uzasadnieniu podniosła, że argumentacja prawna zarówno Prezydenta W. jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego W . jest oparta na błędnej wykładni przepisu art. 5 ust 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 1 ust 1a powołanej ustawy. Zdaniem skarżącej, zawężające interpretowanie pojęcia "następca prawny" użyte w przepisie art. 5 ustawy jest nieuprawnione i nie znajduje oparcia w przepisach. Ustawodawca świadomie nie ograniczył uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tylko do spadkobierców. Prezydent W. wywodząc odmienne wnioski z tego przepisu ingeruje w kompetencje ustawodawcy. Skarżąca uważa, że zawężająca wykładnia przepisu art. 5, zastosowana przez Prezydenta W., stawia w gorszej sytuacji prawnej osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej, w tym szczególnym przypadku na podstawie darowizny pomiędzy członkami najbliższej rodziny. Jest to sprzeczne ze szczególną pozycją stosunków majątkowych w obrębie rodziny w polskim systemie prawa. Wyrazem tego jest np. przepis art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768), w którym ustawodawca zwalnia od podatku darowizny pomiędzy członkami najbliższej rodziny. W przedmiotowej sprawie M. M. nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze darowizny od swojego ojca. Jest też oczywiste, że należała ona do kręgu spadkobierców i w związku z tym odziedziczyłaby to prawo pod tytułem ogólnym. Różnicowanie sytuacji konkretnej osoby w odniesieniu do konkretnej nieruchomości tylko w zależności od tego w jakim momencie nabyła ona rzeczoną nieruchomość zakrawa na pogwałcenie zakazu jakiejkolwiek dyskryminacji wyrażonego w art. 32 ust 2 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent W. powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Pomija jednak fakt, że w odniesieniu do art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest ono niejednolite a także, że brak jest orzeczeń dotyczących stricte kwestii następstwa prawnego na podstawie darowizny pomiędzy członkami najbliższej rodziny. Trudno zatem na takiej podstawie wyprowadzać ogólną linię orzecznictwa, zwłaszcza w odniesieniu do szczególnego typu następstwa syngularnego jakim jest wspomniana darowizna. Również doktryna prawa stoi na stanowisku, że zawężanie art. 5 wyłącznie do następstwa pod tytułem ogólnym jest nieuprawnione. Tak wypowiada się np. K. P. Sokołowski, glosa wyroku z dnia 27 listopada 2008 r., sygn.. akt I OSK 1687/07, teza nr 1 104592/1: .Pojęcie "następca prawny" użyte w art. 5 ustawy z 2005 r. [o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości] odnosi się zarówno do następcy prawnego pod tytułem ogólnym, jak i następcy prawnego pod tytułem szczególnym i to bez ograniczeń, co do momentu wystąpienia sukcesji, czy też bezpośredniego albo pośredniego jej charakteru." Biorąc pod uwagę ratio legis ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności również należy dojść do wniosku, że wykładnia zastosowana przez Prezydenta W. jest błędna. Nieodpłatne przekształcenie stanowi rodzaj przywileju dla osób dotkniętych negatywnymi skutkami dekretu z czasów komunistycznych. Jest to rekompensata za pogorszenie sytuacji prawnej jakie osoby te oraz ich rodziny doznały na skutek działania organów państwa. Zamierzeniem ustawodawcy było rozciągnięcie tego uprawnienia na osoby najbliższe. Nie ma zatem powodu by uznać, że darowizna (czynność nieodpłatna) ma pozbawić obdarowanego przywileju. który z mocy ustawy mu się należy. Twierdzenie przeciwne krzywdzi rodziny osób, którym władze komunistyczne przymusowo odebrały prawo własności i de facto utrwala skutki dekretu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności –zwanej dalej ustawą przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych które: 1) były w dniu wejścia w życie ustawy (13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. bądź na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279); 2) są następcami prawnymi wyżej wymienionych osób. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się od odpowiedzi na pytanie, czy M. M. jako nabywca od J. M. (ojca) udziału w ½ części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] (umowa z dnia [...] listopada 2007 r.) mieści się w pojęciu następcy prawnego, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy. Sąd zauważa, że w judykaturze przyjęto wąską interpretację pojęcia następcy prawnego, o którym mowa w przepisie art. 5 pkt 1 ustawy. Sądy już w okresie obowiązywania poprzedniej regulacji prawnej z 1997 r. dotyczącej uwłaszczenia osób fizycznych prawem własności oraz obecnie wskazywały, że następcami prawnymi uprawnionym do nieodpłatnego przekształcenia są jedynie osoby będące sukcesorami ogółu praw po osobach, które w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju na skutek działalności prawodawczej czy podejmowanych przez organy administracji indywidualnych aktów administracyjnych, bez uzyskania odpowiedniego ekwiwalentu, utraciły prawo własności do nieruchomości. Jak zauważono w orzecznictwie tylko w stosunku do takich osób uzasadnienie ma nieodpłatne przekształcenie i tylko wówczas nie narusza ono konstytucyjnie gwarantowanej (art. 165 i art. 167 Konstytucji RP) samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98). Sądy wskazywały, że tylko spadkobiercy takich osób nabywają związany z daną osobą, a nie z prawem do nieruchomości, przywilej darmowego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W orzecznictwie wskazano, że nabywca pod tytułem indywidualnym nabywa jedynie prawo użytkowania wieczystego przysługujące poprzednikowi prawnemu, nie zaś podmiotowy przywilej rekompensujący poprzednikowi prawnemu utratę prawa własności do gruntu. Tego rodzaju pogląd sądy administracyjne wyraziły w sprawach o sygn. akt: I SA 741/00, I OSK 1687/07, I OSK 1752/07, I OSK 1259/09, czy I OSK 128/10. Takie rozumienie pojęcia następcy prawnego zaakceptował też Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że interpretacja art. 5 ustawy ma cechy trwałej i ustalonej w orzecznictwie, zaś orzecznictwo sądów jest jednolite. Trybunał uznał za oczywiście bezzasadny zarzut niejasności, czy nieprecyzyjności tego przepisu, skoro jest on jednolicie stosowany przez sądy (por. postanowienie TK z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt Ts 104/09). Zdaniem WSA w Warszawie, sytuacji skarżącej nie zmienia to, że jako nabywca prawa użytkowania wieczystego znajduje się jednocześnie, jako córka zbywcy, w gronie jego ustawowych spadkobierców. Sąd zauważa, że na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym okresie skarżąca miała status nabywcy prawa użytkowania do przedmiotowego udziału w gruncie, a nie spadkobiercy po swym ojcu. Nie można się zgodzić ze skarżącą, że zdarzeniem przyszłym i pewnym jest to, że skarżąca odziedziczy ogół praw po J. M. Po pierwsze nie jest pewne to, czy skarżąca dożyje otwarcia spadku (art. 927 § 1 w zw. z art. 924 i art. 925 Kodeksu cywilnego). Po drugie nie jest pewne to, że skarżąca nabędzie ogół praw po ojcu w trybie dziedziczenia ustawowego, ponieważ jej ojciec ma prawo sporządzić testament i powołać do spadku innego spadkobiercę (art. 926 Kc). Trzeba wskazać, że na gruncie ustawy przekształceniowej z 2005 r. zasadą jest uwłaszczenie odpłatne (art. 4 ustawy), które zapewnia gminom dochody za utratę własności komunalnej. Przekształcenie nieodpłatne jest natomiast wyjątkiem od zasady, a zatem nieuzasadniony jest zarzut, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób błędny (zawężający) interpretuje przepis art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a ustawy. Skoro nie można zarzucić organom naruszenia prawa przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, to Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.