I SA/Wa 1392/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Łukasz Trochym WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] czerwca 2007 r., nr [...] ustalił lokalizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi powiatowej klasy Z - ul. [...] w [...] wraz z odwodnieniem, oświetleniem, obustronnymi chodnikami, ścieżką rowerową. Pod ww. inwestycję przeznaczono m.in. nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] ha. Została ona utrzymana w mocy decyzją z Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., nr [...]. Następnie decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz M. G. w wysokości [...] zł za powyższą nieruchomość. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniósł M. G., kwestionując prawidłowość ustalenia odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 278/11 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...]. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz G. i S. małż. G. w wysokości [...] zł za udział [...] części ww. nieruchomości i na rzecz M. G. w wysokości [...] zł za udział [...] części w nieruchomości, jako grunt stanowiący działkę nr ewid. [...], w obrębie [...] o pow. [...] ha oraz budynek wykonany w stanie zerowym., która z mocy prawa przeszła na własność Miasta [...], zobowiązując do jego wypłaty - Prezydenta Miasta [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył M. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakwestionował prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego oraz wystąpił z wnioskiem o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania w kwocie [...] zł. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmówił G. i S. małż. G. oraz M. G. wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania, ustalonego w swojej decyzji z [...] marca 2013 r. Z kolei Wojewoda [...], rozpatrując odwołanie od decyzji z [...] marca 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, orzeczeniem z [...] lutego 2016 r., nr [...]. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] orzeczeniem z [...] maja 2016 r., nr [...], w pkt 1 ustalił odszkodowanie na rzecz G. i S. małż. G. w wysokości [...] zł, za udział [...] części w nieruchomości, a w pkt 2 na rzecz M. G. w wysokości [...] zł, za udział [...] części ww. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. G.. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie ustalenia odszkodowania. Po raz kolejny rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...] w toku postępowania wydał postanowienie z [...] grudnia 2017 r., którym odmówił włączenia części dokumentów do materiału dowodowego sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. M. G. zakwestionował to rozstrzygnięcie w złożonym odwołaniu, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 75, art. 77 § 1 § 4 kpa, w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 9 Konstytucji RP. Skarżący wniósł także o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z [...] października 2017 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...] ustalił odszkodowanie w wysokości w wysokości [...] zł na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości: 1. G. i S. małż. G. w wysokości [...] zł za udział [...] części w nieruchomości, 2. M. G. w wysokości [...] zł za udział [...] części w nieruchomości, stanowiącej działkę nr ewid. [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha oraz budynek w stanie zerowym, które stały się własnością Miasta [...] na prawach powiatu z przeznaczeniem pod budowę drogi powiatowej klasy Z - ul. [...] w [...], zobowiązując do wypłaty odszkodowania Prezydenta Miasta [...], w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Prezydent podniósł, że ponownie zlecił wykonanie wyceny przez innego rzeczoznawcę majątkowego i na nowo przeprowadził postępowanie w oparciu o nią. Operat szacunkowy sporządzony został [...] września 2018 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. K.. Od powyższego orzeczenia odwołanie złożył M. G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 75, art. 77 § 1 § 4 kpa. w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka Podstawowych Wolności, w zw. z art. 9 Konstytucji RP, poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości zaniżonej, brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania, błędne przyjęcie, że odszkodowanie można ustalić wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego, pominięcie wniosków dowodowych, składanych przez skarżącego w toku postępowania. Skarżący wniósł też o wystąpienie przez Wojewodę [...] do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z [...] września 2018 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wystąpił [...] lutego 2019 r. do organu I instancji, w którym wniósł o pilne przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i zwrócenie się do biegłego M. K. o odniesienie się do zastrzeżeń zgłoszonych do operatu. W odpowiedzi autorka ta wyjaśniła wątpliwości dotyczące sporządzonej opinii. W ocenie organu analiza operatu, nie wykazała błędów obliczeniowych, ani braków formalnych. Rzeczoznawca przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych na terenie miasta [...] i stwierdziła, że odnotowano tam jedynie dwie przydatne transakcje. W tej sytuacji nie było możliwości zastosowania podejścia porównawczego i oparto wycenę na cenach i cechach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych - gruntów budowlanych. Rzeczoznawca zbadała 7 transakcji nieruchomości gruntowych, budowlanych, a następnie wybrała z tej próbki trzy nieruchomości, możliwie najbardziej podobne do wycenianej, w tym jedną, leżącą przy tej samej ulicy co przedmiot wyceny. Oszacowana wartość nieruchomości wynika z ocen cech rynkowych działki nr [...] oraz cech i cen transakcyjnych wyselekcjonowanych nieruchomości podobnych. Oddzielnie, w podejściu kosztowym, wyceniła naniesienia budowlane na działce, a łączną wartość nieruchomości określiła jako sumę wartości rynkowej gruntu i wartości odtworzeniowej jego części składowych. Wojewoda uznał, że operat ten może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów z odwołania organ wskazał, że M. G. po raz kolejny żąda udzielenia odpowiedzi na pisma, na które organ I instancji udzielił odpowiedzi - odnośnie naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa. oraz 80 kpa., niewłączenia i nierozpatrzenia dokumentów wyszczególnionych przez skarżącego we wnioskach, jako dowodów w sprawie. Przy czym Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] lipca 2017 r. odmówił włączenia części dokumentów wymienionych we wnioskach skarżącego i szczegółowo opisanych w uzasadnieniu postanowienia. Dodał, że materiał ten to dokumenty sprzed wydania decyzji podziałowej lub takie, które nie dotyczą prowadzonego postępowania. Odnosząc się z kolei do podniesionej kwestii weryfikacji operatów szacunkowych, która została uregulowana w art. 157 ust. 1 ugn., Wojewoda stwierdził, że o taką zaś ocenę może wystąpić każdy. Jeśli organ lub strona mają zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego, to mogą skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono takiej oceny, a Wojewoda [...] po złożeniu wyjaśnień przez autorkę operatu uznał go za sporządzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Tym samym uznał go za przydatny i wiarygodny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. Wojewoda stwierdził, powołując art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż dowolne ustalenie wysokości odszkodowania stanowiłoby czyn naruszający przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1458). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. G.. Zaskarżył w całości decyzję Wojewody [...], zarzucając jej naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3 kpa., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o selektywne i fragmentaryczne rozpatrzenie materiału dowodowego i zaniechanie uwzględnienia okoliczności mających znaczenie dla rozpoznania istoty sprawy i prawidłowości zaskarżonej decyzji, odnoszących się zwłaszcza do przebiegu całego procesu przejęcia nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny w toku niniejszego postępowania, mającego wpływ na wysokość odszkodowania; w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wprost odmówił odniesienia się od wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego w postępowaniu przed organem I Instancji ograniczając się do nieuzasadnionego stwierdzenia, że "żądania stron wykraczają poza zakres ustaleń dotyczących tego postępowania" (str. 11 i 12 uzasadnienia), skutkiem czego organ II instancji uchylił się od rozpatrzenia konkretnych zarzutów odwołania; uchylenie się organu II instancji od oceny kwestii podniesionych w tym zakresie w odwołaniu od zaskarżonej decyzji skutkuje brakiem rozpoznania istoty sprawy, którym jest ustalenie słusznego odszkodowania za pozbawienie własności; organ II instancji uchyla się od oceny skutków prawnych działań organu I instancji oraz aktów prawnych, które choć nie dotyczą niniejszego postępowania, to wprost przekładają się na kształtowanie wysokości odszkodowania i ocenę skutków tych działań w zakresie niniejszego postępowania, co ma istotny wpływ na ustalenie słusznego (w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP) odszkodowania; 2) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3 kpa. polegające na całkowitym zaniechaniu rzeczywistej analizy operatu szacunkowego pod względem prawidłowości jego treści oraz metodologii sporządzenia, zamiast odniesienia się do treści samego operatu szacunkowego oraz zarzutów podniesionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się jedynie do lapidarnej jego oceny, z wywodów uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ II instancji oparł swoją tezę o wiarygodną, rzeczową i wyczerpującą analizę operatu szacunkowego, lecz tego ograniczył się jedynie do bezkrytycznej akceptacji zarówno samego operatu szacunkowego, jak i wyjaśnień udzielonych przez rzeczoznawcę majątkowego pismem z [...] marca 2019 r.; z kolei uwagi i zastrzeżenia skarżącego w ogóle nie zostały rozpatrzone przez organ II instancji; 3) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3 kpa., polegające na bezkrytycznym odrzuceniu wniosku o zwrócenie się o ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, przy jednoczesnym braku odniesienia się do zarzutów skarżącego, dotyczących operatu szacunkowego, które mogłyby zostać zweryfikowane właśnie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; w ocenie skarżącego organ niezasadnie przerzuca wystąpienie do właściwej organizacji rzeczoznawców na skarżącego, gdyż to organ prowadzi postępowanie dowodowe i do niego powinna należeć inicjatywa dowodowa w tym względzie; niezasadny jest także zarzut organu II instancji, że skarżący powinien przedstawić kontroperat, w sytuacji w której powszechnie przyznaje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że taki operat jak dokument prywatny nie jest dowodem w sprawie; II. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: 4) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną ich interpretację i błędne zastosowanie, przez przyjęcie, że wysokość odszkodowania ustanego w zaskarżonej decyzji ma ograniczać się - tak jak w przypadku operatu szacunkowego - do wartości rynkowej / odtworzeniowej nieruchomości, podczas gdy wartość rynkowa nieruchomości stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania, które finalnie ma odpowiadać wartości utraconych praw oraz realizować zasadę słuszności odszkodowania, do której odwołuje się Konstytucja RP w art. 21 ust. 2. W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie odszkodowania tylko w kwocie podanej w operacie szacunkowym jest niewystarczające na gruncie konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania – aspekt ten jest podnoszony przez skarżącego od samego początku trwania postępowania w tej sprawie i notorycznie ignorowany przez organy prowadzące postępowanie. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że choć stan nieruchomości należało ustalić na dzień [...] czerwca 2007 r., to organy nie wyciągnęły z tego bezspornego faktu właściwych wniosków, bowiem nie wyliczyły jego wysokości z uwzględnieniem kilkudziesięcioletniego okresu, w trakcie trwania którego właściciel został pozbawiony własności, a tym samym możliwości uzyskiwania korzyści z wywłaszczonej nieruchomości (poniósł realną stratę) przy równoczesnym braku odszkodowania do dnia dzisiejszego. Brak ustalenia odszkodowania równocześnie w momencie wywłaszczenia oraz brak wypłaty tych środków, również stanowi okoliczność przynoszącą realną stratę majątkową (także utracone korzyści), gdyż przez okres kilkudziesięciu lat kwota należna z tytułu odszkodowania mogła przysporzyć właścicielowi realne zyski. Organ II instancji również nie dostrzega, że pozbawienie nieruchomości bez ekwiwalentu pieniężnego trwające już ponad kilkadziesiąt lat pociąga za sobą konieczność powiększenia podstawy odszkodowania także o kwotę rekompensującą uszczerbek majątkowy przez okres od wywłaszczenia do ustalenia odszkodowania. Obowiązek taki wynika z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz obowiązku interpretowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zgodzie z tymi aktami prawnymi. Mając powyższe na uwadze. Wojewoda [...] powinien był uchylić decyzję organu I instancji oraz nakazać ustalenie wysokości finalnego odszkodowania, z uwzględnieniem zaprezentowanego powyżej sposobu wykładni, co łączyć się powinno z przeprowadzeniem postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia wysokości szkody poniesionej przez skarżącego nie tylko w związku w wywłaszczeniem, ale także w związku z wieloletnimi zaniechaniami Prezydenta Miasta [...] oraz naruszeniami prawa przez ten organ w postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości; 5) art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 75 § 1 kpa., polegającym za zaniechaniu wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji, w której organ II uchyla się od rozpoznania zarzutów skarżącego w odniesieniu do operatu szacunkowego i stwierdza, że nie może dokonać merytorycznej oceny operatu szacunkowego, podczas gdy zarzuty formułowane przez skarżącego wielokrotnie w postępowaniu przez Organem I i Organem II instancji wymagają przeprowadzenia takiej oceny; 6) art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 6 Konwencji w zw. z art. 9 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie zakresu postępowania do takich okoliczności i zdarzeń, które powodują, że ingerencja władz publicznych w prawo własności skarżącego jest arbitralna, dowolna, długotrwała i nieproporcjonalna, a przede wszystkim przeprowadzona za pomocą takich działań, które umożliwiły władzy publicznej dokonanie faktycznego wywłaszczenia i zmniejszenie wartości nieruchomości dużo wcześniej niż data, którą bierze pod uwagę Prezydent Miasta [...] oraz Wojewoda [...], ustalając wysokość odszkodowania w tym postępowaniu; globalna ocena zachowania organów Miasta [...] (Rady Miasta [...] oraz Prezydenta Miasta [...]), w tym sposób prowadzenia polityki planistycznej oraz postępowań administracyjnych względem nieruchomości skarżącego stanowi naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; 7) art. 17 ust. 1 Karty praw podstawowych UE, przez jego pominięcie w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje, by odszkodowanie za wywłaszczenie było "należyte" i wypłacone "we właściwym czasie"; 8) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez zastosowanie go w sposób niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Konstytucji RP, tj. w sposób przyznający mu pierwszeństwo przed aktami prawnymi wyższej rangi. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1. wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przed wydaniem wyroku, w ramach postępowania dowodowego, na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono odszkodowania w niniejszej sprawie, 2. uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "ppsa."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przenosząc określone w przepisach ppsa kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Spór między stronami ogniskuje się wokół oceny poprawności sporządzonego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny i spełnienia przez organy procesowych wymogów w zakresie weryfikacji operatu szacunkowego. Ponadto skarżący kwestionuje przyjęty przez organ zakres prowadzonego postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania. Jak wynika z decyzji, podstawę nabycia na rzecz Miasta [...] nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 zwanej dalej: "specustawą drogową"). Należy zauważyć, iż na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2007 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. ustalono lokalizację inwestycji drogowej – drogi powiatowej klasy Z - ulicy [...] w [...], wydanej w oparciu o ww. przepisy, m.in. działka ewidencyjna nr [...] — przeszła na własność Miasta [...] z dniem [...] lipca 2007 r. tj. z dniem, kiedy decyzja stała się ostateczna. Dalej: przepis art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). To istotne odesłanie, które leży u podstaw wyceny nieruchomości w niniejszej sprawie. Podstawowym dowodem w niniejszym postępowaniu był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, w którym zawarto wszystkie kwestie potrzebne do wyliczenia szkody poniesionej przez skarżącego w związku z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 dalej ugn), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak wynika z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast na pytanie, jaka wartość ma być brana pod uwagę, odpowiada ugn. W art. 134 określono, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, z zastrzeżeniem art. 135, stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą uprzednio współwłasność M. G. i G. i S. małżonków G., zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] września 2018 r. Rzeczoznawca majątkowy M. K. oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. W operacie tym biegła stwierdziła, że przedmiot wyceny na dzień określania jego stanu ([...] czerwca 2007 r.), według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – dotyczącego trasy o symbolu [...]" Uchwalonego Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] października 2000 r., przeznaczony został pod ulicę klasy zbiorczej, oznaczanej symbolem [...] o szerokości w liniach rozgraniczających [...] m i jezdni minimum [...] m. Biegła dokonała analizy transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym miasta Siedlce oraz na rynku regionalnym obejmującym teren innych miast na prawach powiatu z województwa [...]. W wyniku tej analizy nie znalazła wystarczającej ilości transakcji nieruchomości przeznczonych pod drogi publiczne klasy zbiorczej. Oznacza to, że przeznaczenie działki według zapisów planu, zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm. dalej rozporządzenie) odpowiadałoby dyspozycji ust. 4. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 1395/13 publik. CBOSA). Tak też było w niniejszej sprawie, gdyż biegła stwierdziła brak na rynku lokalnym oraz regionalnym wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi. Dlatego do porównań przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. tereny budownictwa usługowego, mieszkaniowo-usługowego i pokrewnego. Rzeczoznawca dokonał wyceny na podstawie podejścia porównawczego, metody porównywania parami, na podstawie cen nieruchomości budowlanych o funkcji usługowej oraz mieszkaniowo – usługowej w oparciu o transakcje z rynku lokalnego – obszar Miasta [...]. Zasadą jest, aby przy zastosowaniu metody porównania parami rzeczoznawca wyszukał nieruchomości mające jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie zastosował korektę przy zaistniałych różnicach właściwości nieruchomości stanowiących podstawę wyceny. Pamiętać należy, że przy zastosowaniu metody porównania parami, która to metoda została zastosowana przez rzeczoznawcę w rozpoznawanej sprawie, koniecznym jest przyjęcie do porównania nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Istotą bowiem metody porównania parami jest uwzględnienie nieruchomości podobnych, to jest porównywalnych pod względem cech, o których mowa w art. 4 ust. 16 u.g.n. do nieruchomości wycenianej, aczkolwiek oczywiście nie identycznych z nieruchomością, która jest przedmiotem wyceny. Możliwe jest korygowanie wyceny poprzez zastosowanie wskaźnika korygującego w odniesieniu do cech różnicujących nieruchomości stanowiących podstawę do wyceny, co też w niniejszej sprawie miało miejsce. Zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 ugn, za nieruchomość taką należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Orzecznictwo wskazuje, że przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. też wyrok NSA z 8.02.2008 r., II OSK 2016/06, LEX nr 639427). W ocenie sądu, rzeczoznawca majątkowy stosując metodę porównywania parami, sprostała powyższym wymaganiom. Dokonując wyboru transakcji porównawczych biegła bez wątpienia uwzględniła dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Biegła w szczególności podkreśliła, że ze względu na funkcje i charakter terenów przyległych do nieruchomości wycenianej, szukano przede wszystkim o funkcji usługowej oraz mieszkaniowo- usługowej, położone w sąsiedztwie wycenianej działki. Do porównań przyjęła nieruchomości położone w [...] przy ul [...], ul. [...] i ul. [...] (nr [...],[...],[...]), spośród transakcji siedmiu nieruchomości spełniających warunek podobieństwa. Następnie dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych i przyjętą skalą cech rynkowych (lokalizacja ogólna - 30%, lokalizacja szczegółowa – 35 %, dojazd drogi 15%, parametry przestrzenne - 20 %). W konsekwencji wyceniła 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, zaś całą działkę na kwotę [...] zł ( [...] zł x [...] m2). Na stronie 9 operatu biegła podniosła, że na rynku lokalnym miasta [...] oraz rynku regionalnym, brak jest w badanym okresie ( [...].09.2016 r. – [...].09.2018 r.) transakcji kupna sprzedaży nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami mieszkalno – usługowymi w trakcie budowy (stan zero). Dlatego stosownie do art. 135 ust. 1 ugn, w procedurze wyceny wyznaczona została wartość odtworzeniowa nieruchomości. Wartość odtworzeniową budynku określono na podstawie cennika "Scalone normatywy do wyceny budynków i budowli" wydawnictwa Wacetob, nr 124 - II kwartał 2018 r. Wyceniona w ten sposób wartość budynku położonego na przedmiotowej działce w stanie zerowym według stanu na [...] czerwca 2007 r. wyniosła [...] zł. Zatem zgodnie z art. 135 ust. 2 ugn wartość przejętej nieruchomości stanowi suma wartości rynkowej gruntu oraz wartości jego części składowych, tu wartość znajdującego się na nim budynku mieszkaniowo - usługowego wg kosztów jego odtworzenia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części. W sumie wartość przejętej w trybie specustawy przedmiotowej nieruchomości wyceniono na kwotę [...] zł (wartość działki [...] zł oraz wartość budynku [...] zł ). W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa. Ocena operatu, do której zobowiązane są organy administracji, a którą następnie może weryfikować Sąd, obejmuje ocenę operatu przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, nie wnikając w merytoryczną wartość wyceny z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Zatem o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. (por. m.in. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14 wszystkie orzeczenia publik. w CBOSA). Takiej oceny władna jest dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 24 sierpnia 2017 r., II SA/Wr 384/17, wyrok WSA w Gliwicach z 29 lipca 2016 r., II SA/Gl 356/16; wyrok WSA w Olsztynie z 7 października 2015 r., I SA/Ol 54/15, wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13, wyrok WSA w Kielcach z 4 lutego 2015 r., II SA/Ke 1110/14). Także wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. Biegły również decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt l SA/Wa 835/11). Trzeba mieć na uwadze, że zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn. Przepis ten bowiem stanowi właśnie, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). Zatem podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. Strona kwestionująca dany operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Samo zaś niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 370/17). Przepis art. 157 ugn nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do braku analizy przez organ sporządzonego operatu szacunkowego oraz niezwrócenia się o ocenę tego operatu przez rzeczoznawcę majątkowego nie mogą odnieść skutku. Należy w tym miejscu raz jeszcze z całą stanowczością podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że były one również niezasadne. W zarzutach skargi w wielu aspektach podnoszony jest zarzut wadliwie ustalonego odszkodowania, ponieważ zaniechano ustalenia istotnych okoliczności co do przebiegu całego procesu przejęcia nieruchomości. Niezasadnie również ustalono wysokość odszkodowania, ograniczając go do wartości rynkowej nieruchomości, a w istocie powinno ono odpowiadać wartości utraconych praw. W tym miejscu przypomnieć należy, że chociaż w związku z wywłaszczeniem na cel publiczny odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra, to słuszne odszkodowanie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt: SK 11/02 nie jest pojęciem tożsamym z odszkodowaniem pełnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne, a z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt: SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt: K 4/10). Ustawa z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzw. "specustawa drogowa" jest specyficzną regulacją w sposób kompleksowy regulującą postępowanie związane z wywłaszczeniem nieruchomości, stanowi lex specialis w stosunku do pozostałych regulacji obowiązujących w systemie prawnym. Postępowanie odszkodowawcze za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej należy prowadzić zgodnie z przepisami specustawy, a w zakresie w niej nieregulowanym, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 18 ustawy określa zatem w sposób wyczerpujący kwestie dotyczące sposobu i reguł ustalania należnego odszkodowania, przy czym ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Obowiązkiem organu rozstrzygającego, zgodnie z zasadami kpa, sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej było ustalenie należnego odszkodowania na rzecz byłego właściciela zgodnie z powyższymi regulacjami specustawy drogowej. Biorąc pod uwagę zakres tej regulacji, odszkodowanie przyznawane na mocy "specustawy drogowej" ma rekompensować wartość utraconego prawa, nie zaś szkody powstałej w wyniku wywłaszczenia. Zatem wysokość ustalonego odszkodowania nie może- jak oczekuje tego skarżący- obejmować wyceny " charakteru, długotrwałości i intensywności ingerencji władz publicznych w prawo własności nieruchomości położonej w S., przy ul [...]-[...]", ani wyceny szkody spowodowanej wydaniem decyzji odszkodowawczej po wielu latach od przejęcia nieruchomości. Przedmiot niniejszego tego ograniczony- jest to ustalenie odszkodowania tylko za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o, która stała się własnością Miasta [...], na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., Tak też, jako wartość rynkowa przejętej nieruchomości, zostało ustalone odszkodowanie w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przypomnieć trzeba, że zarówno Trybunał Konstytucyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie zajmował stanowisko odnośnie "słusznego odszkodowania" uznając, że "pełne odszkodowanie" i "słuszne odszkodowanie" nie oznacza tego samego. "Słuszne odszkodowanie" to takie, które pozostaje w rozsądnej proporcji do wartości wywłaszczanego mienia. Zatem słuszne odszkodowanie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), to nie to samo, co odszkodowanie w pełni ekwiwalentne, ponieważ, co prawda jest ono powiązane z wartością nieruchomości, lecz stanowi kompromis pomiędzy oczekiwaniami jednostki, a możliwościami budżetu państwa. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 18 ust. 1b specustawy drogowej wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jeżeli chodzi o wartość odtworzeniową nieruchomości określa się wartość gruntu i wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 ugn). Odszkodowanie zatem, uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości, może obejmować np. utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący. Taki też pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez podmiot publicznoprawny o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (por. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11 publik. CBOSA). Powołane przez stronę skarżącą w skardze naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zdaniem sądu również nie wystąpiły. Naruszenie powyższych przepisów miałoby miejsce w sytuacjach, w których podmiot pozbawiony nieruchomości w drodze wywłaszczenia nie uzyskał żadnego odszkodowania za utraconą nieruchomość. Taka sytuacja nie występowała jednak w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.