I SA/Wa 14/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. K. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. B. i E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2003 r. nr [...] (znak: [...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w rejonie ulic [...] , stanowiącej działki nr nr [...] z obrębu [...] w sposób wykazany na mapie sytuacyjnej wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego pod nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: E. K. i A. B. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości. Kolegium zwróciło się do wnioskodawców o wykazanie, że przysługuje im przymiot strony postępowania. W nadesłanym do organu piśmie E. K. i A.B. wyjaśnili, że przymiot do bycia stroną niniejszego postępowania wynika z faktu posiadania przez nich własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu - to jest domu jednorodzinnego - posadowionego na nieruchomości, której właścicielem jest gmina a użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia [...] . Prawo to E. K. i A. B. nabyli na podstawie przydziału z dnia [...] sierpnia 1986 r. Wnioskodawcy wskazali również, że status strony wynika z treści przepisu art. 1714 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. Prawo o spółdzielniach mieszkaniowych (jt. Dz.U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając wniosek wyżej wymienionych osób na wstępie wskazało, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w trybie przepisu art. 156 § 1 k.p.a., a zatem w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmującego przypadki weryfikacji decyzji dotkniętej wadami kwalifikowanymi. Oznacza to, że instytucja stwierdzenia nieważności może być uruchomiona wyłącznie wtedy, gdy istnieje duże prawdopodobieństwo, że decyzja zawiera wadę wymienioną enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. z równoczesnym zastrzeżeniem, że zarzut potwierdza przepis materialnego prawa administracyjnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) – dalej jako u.g.n. W dacie wydania decyzji podziałowej nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] , która to złożyła stosowny wniosek o jej podział. Organ pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stroną uprawnioną do żądania jego wszczęcia może być wyłącznie podmiot posiadający taki status w postępowaniu zakończonym tą decyzją, określony w art. 28 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] była Spółdzielnia [...], użytkownik wieczysty nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. Inne podmioty mogłyby posiadać status strony tego postępowania jedynie wówczas, gdyby posiadały np. w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tytuł prawny do nieruchomości lub były następcami prawnymi Spółdzielni. Kolegium uznało, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów (informacje z rejestru gruntów, dokumenty i wyjaśnienia nadesłane przez pełnomocnika wnioskodawców) wynika, że wnioskodawcy zarówno w dacie wydania w/w decyzji jak i w dacie wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności, a także na dzień wydania niniejszego orzeczenia - nie posiadali żadnego tytułu prawnego do całości lub części nieruchomości gruntowej uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. Organ podkreślił również, że stroną postępowania podziałowego może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe jak np. prawo własności czy użytkowanie wieczyste. Zatem osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego i nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. Tym samym, w jego ocenie uznać należy, że E. K. i A. B. nie mają interesu prawnego, by kwestionować w/w decyzję podziałową, gdyż postępowanie nią zakończone nie dotyczyło ich uprawnień, czy też obowiązków. Tym samym ich wniosek nie wszczął skutecznie postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Mając na uwadze powyższe Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowieniem z [...] lipca 2011 r. znak [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] . Od powyższego postanowienia A. B. i E. K. skierowali do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku postępowania odwoławczego Kolegium wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 k.p.a. tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Kolegium wskazało, że wnioskodawcy żądają stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału opisanej w niej nieruchomości. Stroną postępowania zakończonego powyższą decyzją był użytkownik wieczysty ww. nieruchomości, natomiast E. K. i A. B. nie posiadają do niej tytułu prawnego. Organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku podziału nieruchomości w oparciu o przepisy u.g.n., zgodnie z art. 97 ust. 1 tej ustawy dokonuje się go na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący powinien dołączyć do wniosku, m. in. dokument stwierdzający tytuł prawny (ust. 1a pkt 1). To oznacza, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż są to podmioty władne do dysponowania nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a tym samym mają interes prawny, aby żądać czynności organu. I te podmioty są stronami postępowania administracyjnego, a w konsekwencji one mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej czy też wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. W ocenie organu odwoławczego w dacie wydania przez Prezydenta W. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej, wnioskodawcy nie posiadali do niej praw rzeczowych, a swój przymiot strony wywodzą z przysługującego im własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego. Kolegium podkreśliło, że członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu. Ich interes prawny wyznaczają zatem uprawnienia wynikające z tego prawa. Własnościowe spółdzielcze prawo do lokali mieszkalnych nie daje członkom spółdzielni legitymacji do udziału w postępowaniach dotyczących podziału nieruchomości, których właścicielem lub wieczystym użytkownikiem jest spółdzielnia. Mimo, iż przepis art. 17 14 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) stanowi, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym, to bez wątpienia jego przedmiotem jest sam lokal. Własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nie obejmuje ani współwłasności części budynku, przeznaczonych do wspólnego korzystania, ani współwłasności bądź współużytkowania wieczystego gruntu, na którym budynek się znajduje. Z kwestionowanej decyzji nie wynikają dla skarżących bezpośrednio żadne uprawnienia lub obowiązki. Decyzja dotyczy podziału nieruchomości stanowiącej własność W. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...]. Wnioskodawcy nie mają tytułu prawnego (ani prawa rzeczowego) do przedmiotowych nieruchomości, a jedynie własnościowe spółdzielcze prawo do lokali mieszkalnych, którego przedmiotem, jak wyjaśniono, jest sam lokal. Tym samym fakt podziału nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest spółdzielnia mieszkaniowa nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponują wnioskodawcy. Dlatego też nie mogą oni być uznani za stronę postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając na uwadze podjęte ustalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Na powyższe postanowienie A. B. i E. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, bowiem ich prawa i obowiązki, poprzez bezprawne działania S. [...], nie mogą być kształtowane w sposób dowolny, bez ich udziału i prawa do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, czy w konsekwencji sądowego. Zdaniem skarżących rozpatrywanie sprawy w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym weryfikacji decyzji administracyjnej, faktycznie jest rozpoznawaniem przez organ nadzoru nowej w istocie sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, co dotyczy niewątpliwie interesu prawnego dotychczasowych uczestników postępowania zwykłego, ale może także dotyczyć interesu prawnego innych osób, które nie uczestniczyły w tym postępowaniu. A. B. i E. K. zaznaczyli, że w przedmiotowym postępowaniu pominięto okoliczność, iż decyzja nr [...] w sposób rażący narusza ich interes pomimo, iż nie mają oni tytułu prawnego do nieruchomości w rozumieniu przepisów o podziale nieruchomości na gruncie u.g.n. Ich zdaniem zasadne jest przyznanie interesu prawnego członkowi spółdzielni, któremu przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu w sytuacji bezprawnego działania spółdzielni dotyczącego bezpośrednio tego prawa do lokalu. Zdaniem skarżących należy uwzględnić okoliczność, iż w niniejszej sprawie znajdują się oni w szczególnej sytuacji, w której dopuszcza się uznanie ich statusu strony, a to ze względu na rażąco niezgodną z prawem treść zaskarżonej decyzji, która określa m. in. działki faktycznie zabudowane jako niezabudowane, dokonuje określenia drogi wewnętrznej wzdłuż ściany budynku wnioskodawców z uwzględnieniem schodów, drzwi wejściowych do budynku oraz części ściany nośnej dzielącej segment wnioskodawców z budyniem sąsiednim, jak również poprzez okoliczność, iż po spełnieniu przesłanek z art. 17 14 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku Prawo o spółdzielniach mieszkaniowych przysługuje im niezrealizowane przez Spółdzielnię od kilkunastu lat prawo do przeniesienia własności nieruchomości. Zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2011 roku i z [...] października 2011 roku powoduje utrzymanie w mocy, decyzji nr [...] wydanej z naruszeniem prawa i pozostawia mieszkańców bez możliwości spowodowania jej unieważnienia. Wobec powyższego, wniesienie do sądu skargi jest w uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Organ podkreślił, że do zarzutów podniesionych w skardze ustosunkowano się w uzasadnieniu postanowienia, a skarżący nie wskazali na żadne nowe okoliczności sprawy, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zasługują na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy członek spółdzielni mieszkaniowej, który dysponuje własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu mieszkalnego, uzyskanym na podstawie przydziału, posiada interes prawny do udziału w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wspomnieć również należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy znaczenie ma również to, że właścicielem gruntu, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny jest gmina, a spółdzielni mieszkaniowej przysługuje prawo użytkowania wieczystego do gruntu. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie słusznie Prezydent W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznały, że A. B. i E. K. nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Zaznaczyć należy, że podział nieruchomości, której dotyczy wniosek został dokonany na podstawie przepisu art. 96 ust. 1 i 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46, poz. 543 ze zm.). Podkreślenia wymaga również to, że stosownie do treści przepisu art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wspomniano już wcześniej wniosek A. B. i E. K. o stwierdzenie nieważności dotyczył postępowania podziałowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, które jest podzielne przez sąd w niniejszej sprawie, że w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 93-98 u.g.n. o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje jej właściciel. Podział inicjowany przez właściciela (wieczystego użytkownika) ma na celu wyłącznie wydzielenie z nieruchomości nowych działek geodezyjnych, które następnie będą mogły być wprowadzone do obrotu prawnego jako odrębne nieruchomości. W postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani dalszego łączenia z innymi nieruchomościami. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które nie mają do nieruchomości objętej podziałem żadnego tytułu prawnego. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1933/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 21/12). Podglądy wyrażone wyżej już na wstępie zakreślają w sposób wyraźny krąg podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji strony, która może skutecznie złożyć wniosek o uruchomienie trybu nieważnościowego, o którym mowa w art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący argumentują, że jako członkowie spółdzielni mieszkaniowej, którym przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, posiadają interes prawny do udziału w postępowaniu w sytuacji bezprawnego działania spółdzielni dotyczącego bezpośrednio tego prawa do lokalu. Ponadto swój interes prawny wywodzą z brzmienia przepisu art. 17 14 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku prawo o spółdzielniach mieszkaniowych. W ocenie sądu stanowisko skarżących nie zasługuje na aprobatę. Ponownie należy sięgnąć do orzecznictwa sądów administracyjnych, które jednoznacznie przesądziły tę kwestię. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 612/09, oraz z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1946/10 (dostępnych na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl) wyraźnie uznał, że członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu. Stroną tą jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości (gruntu), natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz, jako użytkownika wieczystego nieruchomości, właścicielem której jest gmina, odbywa się przez jej zarząd. Skarżący w dacie podziału nieruchomości nie mieli żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości dzielonej, natomiast fakt, iż wystąpili z roszczeniem o przeniesienie prawa użytkowania wieczystego działki gruntu oraz prawa własności posadowionego na tej działce segmentu i garażu (ekspektatywa), nie daje im praw strony w postępowaniu podziałowym, a w konsekwencji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Dla uznania, że konkretny podmiot ma prawo strony, istnieć musi wyraźna norma prawa materialnego, z której podmiot ten wywodzi swoje prawa. Z wydanej w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r., nie wynikają dla skarżących bezpośrednio żadne uprawnienia lub obowiązki. Skarżący w dacie wydania decyzji posiadali jedynie ekspektatywę przeniesienia w trybie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r., o spółdzielniach mieszkaniowych prawa użytkowania wieczystego działki gruntu o powierzchni 448 m oraz prawa własności posadowionego na tej działce segmentu i garażu. Zatem fakt podziału nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym jest spółdzielnia mieszkaniowa nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponowali skarżący. Z tych względów nie mogą oni być uznani za stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2003 r., I SA 2515/01, wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1946/10, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 612/09, orzeczenia dostępne na stronie www.cbois.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że Prezydent W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. słusznie uznały, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia są prawidłowe i nie dają podstaw do ich uchylenia. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku.