I SA/Wa 1422/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Iwona Kosińska, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] przekazującej nieodpłatnie na własność Miasta P. nieruchomość Skarbu Państwa położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów obręb [...], ark. mapy [...], jako działka nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2000 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "ustawa", przekazał nieodpłatnie na własność Miasta P. opisaną wyżej nieruchomość. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpił S. W. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2000 r. uznając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, stanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...], gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacja jej zadań. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie – zdaniem Ministra - jest ustalenie czyją własnością, według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. była w/w nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w/w działka nr [...] została uznana za mienie ogólnonarodowe na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...], orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w Księdze Wieczystej [...] tom [...] wykaz [...] nr parceli [...] o pow. [...] m², własności nominalnej J. K. Z wyciągu z wykazu zmian gruntowych obrębu [...] z dnia 10 kwietnia 2000 r. wynika, że parcela nr [...] zmieniła swoje oznaczenie na działkę nr [...] ark. mapy [...]. Prezydent Miasta P. pismem z dnia 18 maja 2000 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o przekazanie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy na własność Miasta P. w/w nieruchomości Skarbu Państwa wskazując, że komunalizacja ma na celu zwiększenie zasobu nieruchomości gminnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie budownictwa komunalnego. Organ nadzoru wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., stwierdził nieważność w/w orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1955 r. Wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta P. na decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt I OZ 566/15 uchylił natomiast postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 276/15 wstrzymujące wykonanie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. i odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. W świetle powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż w dacie komunalizacji w/w nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów obręb [...], ark. mapy [...], jako działka nr [...] nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) i nie podlegała komunalizacji w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 4 ustawy. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. w sposób rażący naruszyła zatem powołany art. 5 ust. 4 ustawy, co wypełnienia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zobowiązującą do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał ponadto, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględniono treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie P 46/13, orzekającego, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Jak wynika z obecnego brzmienia art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanym orzeczeniu oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2566/15 i zaznaczył, że w niniejszej sprawie stwierdzona została nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 2000 r., a Miasto P. stało się właścicielem nieruchomości na skutek przejęcia go z rażącym naruszeniem prawa. Gmina jest podmiotem publicznym i jej interes nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela. Intencją wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r. była bowiem ochrona obywatela. Za niezrozumiały i bezpodstawny organ uznał ponadto zarzut naruszenia art. 7 kpa i 77 kpa, bowiem prowadząc postępowanie wyjaśniające dążono do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zbierając w sposób wyczerpujący i rozpatrując cały zebrany materiał dowodowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie oraz art. 5 ust. 1 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. rażąco narusza prawo. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2016 r. jako niezgodnych z prawem i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując w szczególności, że Minister błędnie ocenił treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, którym stwierdzono, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wynikające z art. 156 § 2 kpa ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności nie obejmuje - przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Trybunał uznał, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przesłanek tych nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia tego aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, a to nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie jest możliwe orzekanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. Skarżący podniósł ponadto, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedwcześnie orzekł w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczającej działkę nr [...] nie zostało prawomocnie zakończone. W wyniku złożenia przez Miasto P. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 276/15, sprawa rozpatrywana jest przez NSA. W ocenie skarżącego wydanie przez NSA rozstrzygnięcia uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. spowoduje, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. nie będzie mogło być prowadzone. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1422/16 zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 276/15. Następnie, po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3437/15 oddalającego skargę kasacyjną, postępowanie sądowe zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku zaś zarzutu, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy przede wszystkim wykazać, że wydana ona została z naruszeniem konkretnego przepisu prawa oraz że naruszenie to ma charakter rażący. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem badania przez organy administracji publicznej była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., mocą której przekazano nieodpłatnie na własność Miasta P., w trybie art. 5 ust. 4 ustawy, nieruchomość Skarbu Państwa położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów obręb [...], ark. mapy [...], jako działka nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 4 ustawy gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że komunalizacja może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru uznały, że w/w decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem objęta przedmiotową decyzją nieruchomość, w dacie komunalizacji, nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego), a zatem nie podlegała komunalizacji w trybie powołanego art. 5 ust. 4 ustawy. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że będąca przedmiotem decyzji komunalizacyjnej działka nr [...] ark. mapy [...] (wcześniej oznaczona jako parcela [...]), o przekazanie której na własność Miasta P. w trybie art. 5 ust. 4 ustawy wystąpił Prezydent Miasta P., została uznana za mienie ogólnonarodowe na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...], orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej przedmiotowej nieruchomości. Wskazane orzeczenie wywłaszczeniowe zostało natomiast wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Organy nadzoru uznały, że przedmiotowe orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 276/15 oddalił skargę Miasta P. na w/w decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Skarga kasacyjna Miasta P. od powyższego wyroku została następnie oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3437/15. Zdaniem Sądu prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. W dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. działka oznaczona w ewidencji gruntów obręb [...], ark. mapy [...], jako działka nr [...], nie stanowiła bowiem własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 4 ustawy. Decyzja z dnia [...] maja 2000 r. wydana zatem została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo, odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów wskazać trzeba, że w ocenie Sądu prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podejmowano się już analizy wpływu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zakończone postępowania administracyjne. W licznych uzasadnieniach wydanych w tym przedmiocie wskazywano, że wyrok Trybunału ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 kpa w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do określenia, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 267/16). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że skutkiem decyzji komunalizacyjnej jest potwierdzenie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, które następowało z mocy prawa. Zatem to nie obywatele, lecz jednostki samorządu terytorialnego są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. Analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2342/16; z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2039/16). Nie ma bowiem wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Tym samym stwierdzić trzeba, że prawidłowo organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie powołany wyrok Trybunału nie ma zastosowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego sprawa organy orzekające wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Przy czym zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru bada sprawę wyłącznie na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.