I SA/Wa 1433/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r. nr KOC/77/Go/22 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "[...]" lub "Spółka"), o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2008 r, nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] maja 1951 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy [...] nr [...] (obecnie [...]). Wnioskiem z 22 czerwca 2015 r. [...] wystąpiły o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 opublikowany w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej z 21 maja 2015 r. (Dz. U z 2015, poz. 702). Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] września 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wznowienia postępowania. Wyrokiem z 2 lutego 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 1836/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie z 26 września 2016 r. oraz postanowienie z 16 lutego 2016 r. Wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn.. akt I OSK 1477/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od powyższego wyroku. Postanowieniem z [...] października 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wznowiło przedmiotowe postępowanie. Decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazało m. in., że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. nie wystąpiła. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyły [...]. Decyzją z [...] marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję tego samego organu z [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie spowodował zmiany normatywnej. W szczególności powołany wyrok nie dokonał derogacji przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł, na co słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji. Trybunał Konstytucyjny zobowiązał ustawodawcę do rozszerzenia unormowania w art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił "znaczny upływ czasu", a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z powyższego wyroku wynika, że nie doszło do zmiany normatywnej przepisu będącego przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, zaś adresatem wyroku jest ustawodawca, który powinien rozszerzyć zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Kolegium podsumowało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego. Orzeczenie to nie ingeruje w tekst art. 156 § 2 k.p.a., i co jest oczywiste, nie eliminuje go też z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Powyższe jednoznacznie uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 1307/14. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyły [...] zarzucając tej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, to jest: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 145a § 1 oraz art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na braku należytego zbadania wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145a k.p.a., a w konsekwencji: (i) błędne przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 będący podstawą wniosku Spółki z 22 czerwca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie oraz (ii) brak należytego zbadania przez organ kwestii wpływu tzw. przedawnienia administracyjnego na dopuszczalność stwierdzenia w decyzji z [...] kwietnia 2008 r. nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1951 r. o odmowie przyznania K.P. prawa własności czasowej do gruntu dawnej nieruchomości hip. nr [...], po upływie prawie 57 lat od jej wydania, podczas, gdy obowiązek dokonania wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego wynika wprost z powołanych wyżej art. 7 i art. 77 k.p.a., powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo stosując ww. przepisy organ powinien przyjąć, że wyrok z 12 maja 2015 r. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a tzw. przedawnienie administracyjne powinno być badane zgodnie z dyrektywami wynikającymi z ww. wyroku oraz z ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a., w konsekwencji zaś organ powinien stwierdzić, że w niniejszej sprawie została spełniona powołana przez Spółkę przesłanka wznowieniowa z art. 145a k.p.a., a kontrolowana w trybie wznowienia decyzja z [...] kwietnia 2008 r. stwierdzała z naruszeniem prawa - tj. art. 156 § 2 k.p.a. kontrolowanego wyrokiem z 12 maja 2015 r. - nieważność orzeczenia dekretowego z 7 maja 1951 r.; 2) art. 145a § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że w niniejszej sprawie pomimo wydania wyroku z 12 maja 2015 r. oraz tego, że kontrolowana w niniejszej sprawie w trybie wznowienia postępowania decyzja z [...] kwietnia 2008 r. stwierdzała nieważność odmownego orzeczenia dekretowego z 7 maja 1951 r. po prawie 57 latach od daty jego wydania, nie została spełniona przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a k.p.a. i w konsekwencji, że zasadne było wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy prawidłowo oceniając sprawę i uwzględniając stanowisko zawarte w wyroku z 12 maja 2015 r. organ powinien przyjąć, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a k.p.a., a to wobec niezgodności z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie uwzględniał tzw. przedawnienia administracyjnego i dopuszczał stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu; 3) art. 2 Konstytucji poprzez brak uwzględnienia przez organ, że stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z [...] maja 1951 r. w decyzji z [...] kwietnia 2008 r. - po prawie 57 latach od wydania tego orzeczenia - było niedopuszczalne, podczas gdy takie stanowisko prowadzi do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa, a w szczególności zasady pewności prawa i zasady zaufania obywatela do państwa; 4) art. 107 § 3 w zw. art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak odniesienia się przez organ do wszystkich argumentów faktycznych i prawnych podniesionych przez Spółkę w toku postępowania, w tym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także brak wyjaśnienia, dlaczego organ odmówił słuszności tym argumentom, a w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady przekonywania, zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady dwuinstancyjności i wynikającego z niej prawa Spółki do ponownego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz odniesienia się przez Organ do argumentów podnoszonych przez odwołującego, a także prowadzenia postępowania z poszanowaniem ww. zasad postępowania wynika wprost z powołanych przepisów k.p.a., powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo stosując ww. przepisy organ powinien uwzględnić stanowisko prezentowane przez Spółkę w postępowaniu i dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; 5) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 pkt 1 z 11 sierpnia 2021 r. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie mocy wiążącej wyroku z 12 maja 2015 r. i niezastosowanie się do wskazań wynikających z tego wyroku oraz stanowiącej jego konsekwencję zmiany normatywnej w postaci ustawy z 11 sierpnia 2021 r., a przez to wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, podczas gdy wydanie rozstrzygnięcia wypełniającego zasadę legalizmu wymagało zastosowania się przez organ do wskazań wynikających z wyroku z 12 maja 2015 r. oraz ustawy z 11 sierpnia 2021 r.; a w konsekwencji: 6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji SKO z [...] grudnia 2021 r., podczas gdy uzasadnione było uchylenie w całości tej decyzji przez organ odwoławczy i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie ze stanowiskiem Spółki prezentowanym w toku postępowania administracyjnego (wznowieniowego); Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z [...] grudnia 2021 r. o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2008 r. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym na wniosek skarżącej spółki z 22 czerwca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2008 r. Jako podstawę prawną wniosku skarżąca podała art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. Wskazując na powyższą podstawę wznowienia skarżąca powołała się na to, że w dniu 21 maja 2015 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13 dotyczący art. 156 § 2 k.p.a., który to przepis był podstawą wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2008 r. W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie, w jakim art. 156 § 2 k.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał również, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym (por. pkt 10.6 uzasadnienia przedmiotowego wyroku). W ocenie Sądu, rację ma Kolegium, że brzmienie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala przyjąć, że rozstrzygnięcie w nim zawarte może stanowić podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca twierdzi, że skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w opisanym wyżej zakresie, to oznacza, że przepis ten powinien zostać zastosowany we wznowionym postępowaniu w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału, poprzez dokonanie przez organ wykładni użytego w wyroku pojęcia "znacznego upływu czasu". Jednak, jak trafnie podkreśla się w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18; 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2215/20; 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5120/21, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania i arbitralnego ustalenia przez organ normatywnej treści negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieprzewidzianej w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Wyjaśnić trzeba, że orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, Trybunał Konstytucyjny nie przesądził, że czas ten powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli dziesięć lat. Trybunał uznał, że w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (por. pkt 10.7 uzasadnienia powołanego wyroku). Warto też zaznaczyć, że w projekcie ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego zgłoszonym w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę – Komisję Sejmową (IX.1090) zaproponowano, aby do art. 156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Ostatecznie w ustawie z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) termin ten został określony na dziesięć lat. Jednakże, powyższe dowodzi, że problem długości tego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie był ani oczywisty, ani z góry przesądzony. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 219/19, Lex nr 3320195, przyjęcie przez organ w takiej sytuacji jakiegokolwiek terminu, który, jego zdaniem, świadczyłby o "znacznym upływie czasu" oznaczałoby w istocie rzeczy nie tyle dokonanie prokonstytucyjnej wykładni prawa a stanowienie prawa, do czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny nie są uprawnieni. Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska skarżącej, że ustalenie znaczenia pojęcia "znacznego upływu czasu" powinno spoczywać na stosującym prawo organie, zamiast na ustawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3/17, Lex nr 2632369). Trudno byłoby bowiem pogodzić z zasadą pewności prawa ustalanie przez organy ad casum, czy w sprawie doszło do znacznego upływu czasu, a w konsekwencji, czy należy stosować art. 156 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r. W ocenie Sądu, przed wejściem w życie nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a., co nastąpiło w dniu 16 września 2021 r., organy zobowiązane były do stosowania tego przepisu w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę. Takie stanowisko, jak słusznie dostrzegły organy, znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie stwierdzono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., jako mający charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, nie może stanowić podstawy do uchylenia, we wznowionym postępowaniu administracyjnym, ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (por. np. wyroki z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 4194/18, Lex nr 3207198 oraz 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 423/21, Lex nr 3217112). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że wyrok z 12 maja 2015 r. jest "negatywnym wyrokiem zakresowym o pominięciu ustawodawczym, rodzi to określone trudności w praktyce orzeczniczej. Zakwestionowanie zgodności z Konstytucją określonego uregulowania, także ze względu na pominięcie ustawodawcze, podważa domniemanie konstytucyjności i rodzi zwłaszcza po stronie sądów, obowiązek uwzględnienia wykładni prokonstytucyjnej, ale w przypadkach stosowania zakwestionowanego przepisu. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem nie dotyczyła ona decyzji wydanej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności, w którym ewentualnie mogła pojawić się kwestia przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu o wznowienie postępowania, zatem badaniu podlegały przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na orzeczenie Trybunału." W konsekwencji, powoływane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, gdzie kontrolowane decyzje zostały wydane w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie postępowania o wznowienie postępowania, nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zatem, wobec prawidłowej interpretacji przez Kolegium znaczenia prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. W ocenie Sądu, organ nie naruszył również podniesionych w skardze przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Analiza akt sprawy potwierdza, że została ona rozpoznana z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 107 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wszelkie wymagane prawem elementy, została również w należyty sposób uzasadniona. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).