I SA/Wa 1605/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 sierpnia 2025 r. nr 3383/2025 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala sprzeciw. Decyzją z 14 sierpnia 2025 r. nr 3383/2025 Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda/organ) po rozpatrzeniu odwołania Z. K., J. T., J. W. i L. T., uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 1 /SD/2025 z 2 stycznia 2025 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]), hip. [...] stanowiącą aktualnie działkę ewidencyjną nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona przy dawnej ul. [...] (obecnie [...]), hip. [...] stanowiąca aktualnie działkę ewidencyjną nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W myśl art. 1 powołanego wyżej dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Wojewoda podał, że zgodnie z opracowaniem geodezyjnym z dnia 20 lipca 2023 r. grunt dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], położonej przy ul. [...], stanowi obecnie działkę ewidencyjną nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], będące własnością podmiotów trzecich, oraz część działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], będących własnością m.st. Warszawy. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie, Oddział Ksiąg Wieczystych, z dnia 2 listopada 1948 r. (N 3725/48), tytuł własności nieruchomości nr [...] i nr [...] położonych przy ul. [...] i [...] uregulowany był jawnym wpisem na imię O. K. z mocy aktu kupna-sprzedaży z dnia 23 grudnia 1932 r. (N 22, tom XI księgi hipotecznej "[...]") oraz wniosku z dnia 13 listopada 1933 r. (N 1). Powyższe potwierdza również zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, X Wydział Ksiąg Wieczystych, z dnia 10 marca 2008 r. sygnatura: L.dz. 247/08. Pismem z dnia 6 listopada 1948 r. (wpływ 16 listopada 1948 r.) O. K., reprezentowany przez adwokata T. M., wniósł o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonych w Warszawie przy ul. [...] i [...] (nr hip. [...] i nrhip. [...]). Orzeczeniem administracyjnym z dnia 18 lipca 1960 r. znak: GT-III-TI-6/C/118/60, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło O. K. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] (daw. 14), hip. [...]. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 19 czerwca 1961 r., znak: MT-587/2/61, utrzymało w mocy ww. orzeczenie. Pismem z dnia 8 sierpnia 1960 r. (wpływ 14 sierpnia 1960 r.), stanowiącym odwołanie od orzeczenia z dnia 18 lipca 1960 r., O. K. wniósł o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...], hip. [...]. Wniosek ten został ponowiony pismami z dnia 31 stycznia 1962 r. (wpływ 5 lutego 1962 r.), z dnia 8 maja 1962 r. (wpływ 15 maja 1962 r.), z dnia 19 czerwca 1962 r. (wpływ 23 czerwca 1962 r.), z dnia 22 stycznia 1963 r. (wpływ 28 stycznia 1963 r.), z dnia 3 września 1964 r. (wpływ 9 września 1964 r.), z dnia 9 września 1967 r. (wpływ 14 września 1967 r.), z dnia 4 kwietnia 1968 r. (wpływ 8 kwietnia 1968 r.), a także wnioskami I. K. z dnia 24 stycznia 1991 r. (wpływ 28 stycznia 1991 r.) i z dnia 16 października 1997 r. (wpływ 20 października 1997 r.), wnioskiem Z. K. z dnia 10 sierpnia 2007 r. (wpływ 16 sierpnia 2007 r.) oraz wnioskiem Z. K., L. T., J. T. i J. W., reprezentowanych przez adwokata J. Z., z dnia 4 sierpnia 2022 r. (wpływ 10 sierpnia 2022 r.). Interes prawny do występowania w postępowaniu odszkodowawczym w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. strony udowodniły przedkładając następujące dokumenty: - postanowienie Sądu Powiatowego dla m. Krakowa, Wydział II Nieprocesowy z dnia 11 grudnia 1970 r., sygn. akt II Ns II 1262/70 - spadek po O. K. (zm. [...] stycznia 1970 r.) nabyli: J. K. z d. D., L. primo voto K., secundo voto T. z d. K., A. K. - po 1/3 części każde; - postanowienie Sądu Powiatowego dla m. Krakowa, Wydział II Nieprocesowy z dnia 11 grudnia 1970 r., sygn. akt II Ns II 1263/70-spadekpo J. K. (zm. [...] marca 1970r.) nabyli: A. K., L. primo voto K., secundo voto T. z d. K. - po 1/2 części każde; - akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 12 lutego 2020 r., Repertorium A Nr 929/2020 - spadek po L. K. (zm. [...] stycznia 2020 r.) nabyli: J. T., J. W. z d. K., L. T. - po 1/3 części każde; - postanowienie Sądu Rejonowego w Gliwicach, Wydział-Sekcja Nieprocesowa z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I Ns 144/85 - spadek po A. K. (zm. [...] października 1982 r.) nabyli: I. K. z d. W., Z. K. - po 1/2 części każde. - akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 2 stycznia 2020 r., Repertorium A Nr 26/2020 spadek po I. K. (zm. [...] lipca 2019 r.) nabył w całości Z. K. Wojewoda wskazał, że na podstawie powyższych dokumentów ustalono, że stronami postępowania są: Z. K., J. T., L. T. i J. W. Dnia 2 stycznia 2025 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 1/SD/2025 odmówił Z. K., J. T., J. W. i L. T. ustalenia odszkodowania za przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]), hip. [...] stanowiącą aktualnie działkę ewidencyjną nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. W dniu 17 stycznia 2025 r. strony wniosły odwołanie o ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zarzucając organowi naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że przesłanka warunkująca ustalenie odszkodowania od daty utraty faktycznego władania nieruchomością przez przeddekretowych właścicieli nie została spełniona i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego oraz treści odwołania, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy reguluje obecnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego." Wojewoda wskazał, że organ administracji jest w pierwszej kolejności zobowiązany do zbadania, czy osoby składające wniosek mają przymiot stron uprawnionych do wystąpienia z żądaniem ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą dekretem warszawskim oraz komu przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zdaniem Wojewody analiza zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie wskazuje, że O. K. był przeddekretowym właścicielem nieruchomość położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), hip. [...]. Ponadto z akt sprawy wynika, że Z. K., J. T., L. T. i J. W. są następcami prawymi O. K. Wojewoda uznał, że przesłanka podmiotowa art. 215 ust. 2 u.g.n. została spełniona, a osoby występujące z wnioskiem o odszkodowanie są stronami postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. Organ wskazał następnie, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy 1/SD/2025 z dnia 2 stycznia 2025 r. rozstrzyga o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]), hip. [...] stanowiącej aktualnie działkę ewidencyjną nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda wskazał, że w pierwszej kolejności trzeba zbadać czy przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego była zabudowana. Zgodnie ze zdjęciem fragmentu ortofotomapy Warszawy z 1945 r., będącej częścią opracowania fotogrametrycznego z dnia 3 sierpnia 2023 r. i obejmującej nieruchomość przy ul. [...], nieruchomość była wykorzystywana rolniczo oraz częściowo zajęta była pod pobocze drogi, brak było na niej jakichkolwiek zabudowań. Wobec tego, Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego była niezabudowana. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w zakresie przesłanek przedmiotowych co do gruntu art. 215 ust. 2 u.g.n. określa dwie: działka przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne; poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby organ rozpatrujący sprawę wydał pozytywną decyzję odszkodowawczą. Wojewoda wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pierwsza przesłanka tzw. przesłanka planistyczna, musi być rozpatrywana według kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu warszawskiego (por. Wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2023 r., I OSK 2729/19). Wojewoda podał, że w analizie geodezyjnej z dnia 20 lipca 2023 r. geodeta uprawniony A. K., stwierdziła, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości na zniszczonym fragmencie Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia 11 sierpnia 1931 r., wobec tego nie ma możliwości określenia dokładnego położenia opiniowanej działki w strefach zabudowy. Wobec powyższego organ prowadzący postępowanie podjął kolejne czynności, których celem było zbadanie spełnienia przesłanki planistycznej. Między innymi pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. zwrócił się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z prośbą o wydanie opinii w sprawie o określenie jakie strefy zabudowy obowiązywały w m.st. Warszawie na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...], hip [...] na dzień wejścia w życie dekretu warszawskiego. W odpowiedzi na ww. pismo Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego w piśmie z dnia 26 stycznia 2023 r. poinformowało organ prowadzący, że przeprowadziło szczegółową analizę rysunku i legendy Plan oraz sposobu jego realizacji przed rokiem 1945. Zgodnie z kserokopią Planu Ogólnego z oznaczoną lokalizacją przedmiotowej nieruchomości, nieruchomość ta położona jest pomiędzy ul. [...] i [...]. Wzdłuż ul. [...] planowana była zabudowa należąca do strefy lla (zabudowa luźna lub grupowa), a wzdłuż ul. [...] zabudowa należąca do strefy lla (zabudowa luźna lub grupowa) i lIla (zabudowa zwarta). Zdaniem organu wobec powyższego można sądzić, że przedmiotowa nieruchomość była położona w strefie II tj. strefie zabudowy luźniej lub grupowej o wysokości do 2 kondygnacji oraz powierzchni zabudowany do 20 %. Ponadto prowadzone analizy sposobu realizacji ustaleń PlanU z 1931 r. doprowadziły do wniosku, że pojęcie zabudowy luźniej lub grupowej używane w tym planie odpowiada obecnie stosowanej definicji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Wojewoda podał, że biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji uznał, że na przedmiotowej nieruchomości była możliwość realizacji budownictwa jednorodzinnego, tym samym stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłankę planistyczną o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. Wojewoda Mazowiecki zaaprobował pogląd Prezydenta m.st. Warszawy dotyczący przesłanki planistycznej na gruncie przedmiotowej sprawy odwołując się jednoczęsnie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2025 r., w którym Sąd orzekł w sprawie o podobnym stanie faktycznym wskazując: "Z opinii geodezyjnej z 2 kwietnia 2021 r. autorstwa geodety J. W. oraz dołączonych do niej załączników wynika, że plac ten był w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. położony w strefie lla, gdzie określono: sposób zabudowy luźny lub grupowy, maksymalną ilość kondygnacji - 2, powierzchnię zabudowy; 30% powierzchni nieruchomości. Wobec tego plac ten mógł być przeznaczony w sensie planistycznym pod budownictwo jednorodzinne i wykorzystany pod zabudowę tego typu." (Wyrok WSA w Warszawie z 27.06.2025 r" 1 SA/Wa 80/25) Zdaniem Wojewody należy uznać, że pierwsza przesłanka materialnoprawna tzw. przesłanka planistyczna została spełniona. Wojewoda wskazał następnie, że druga przesłanka określona w art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkuje ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu warszawskiego, jeżeli utrata faktycznej możliwości władztwa nad nieruchomością przez właścicieli lub ich następców prawnych nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r. Pojęcie "faktycznej możliwości władania nieruchomością" zostało określone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Pojęcie faktyczna możliwość władania nieruchomością" oznacza faktyczne władztwo nad rzeczą (nieruchomością), władanie rzeczą (nieruchomością), które jest składnikiem instytucji posiadania, określonej w art. 336 k.c. To faktyczne władztwo nad rzeczą (nieruchomością) wykonuje się nie tylko przez efektywne korzystanie z niej, ale także przez samą tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający rzeczą (nieruchomością), nie czynił z niej użytku." (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r., I SA/Wa 1801/04). Wojewoda podał, że w wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ I instancji doszedł do wniosku, że przesłanka ta nie została spełniona i na tej podstawie wydał decyzję odmowną. Wojewoda zauważył na wstępie, że treść przepisu nie nakłada na organ administracji określenia konkretnej daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością. Rolą organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w ten sposób, aby potwierdzić lub wykluczyć utratę faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Na organie I instancji zgodnie z dyspozycją art. 77 k.p.a. spoczywa obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie go całościowo. Zgodnie z treścią art. 75 k.p.a. "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". Wojewoda podniósł, że organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 77 par. 1 i art. 7 k.p.a., zgromadził dokumentację odnoszącą się do ustalenia omawianej przesłanki. Jednym z dowodów w przedmiotowej sprawie jest opracowanie fotogrametryczne z dnia 3 sierpnia 2024 r. sporządzone przez uprawnionego geodetę P. F. (nr uprawnień: [...]). Ww. opracowanie zostało sporządzone na podstawie zdjęć lotniczych z lat 1947, 1951, 1953, 1955 i 1960 oraz ortofotomapy z 1945 r. z naniesionymi granicami przedmiotowej nieruchomości wykonanymi w ramach opracowania geodezyjnego z dnia 20 lipca 2023 r. sporządzonego przez A. K. Wojewoda podkreślił, że na istotną moc dowodową opracowań fotogrametrycznych wielokrotnie wskazywały sądy administracyjne, uznając je za materiał dowodowy o wysokiej wartości merytorycznej. Zgodnie bowiem z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r. opracowanie takie stanowi istotny dowód w postępowaniu w trybie 215 u.g.n. - "Wobec tego, iż zdjęcia lotnicze stanowią kluczowy dowód wskazujący na sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w terminach relewantnych, muszą one zostać opisane przez osobę posiadającą specjalną wiedzę w tym zakresie tj. biegłego z zakresu fotogrametrii. Widoczność stanu zagospodarowania przedmiotowej działki musi być bowiem dokładna i pewna, a nie dowolna. Dowód ze zdjęć lotniczych nie popartych opinią biegłego uznać należy za zbyt ogólnikowy i pozbawiony znaczenia dla sprawy, a tym samym nie mogącym również służyć do analizy w powiązaniu z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. W tej sytuacji za nieuprawnione i co najmniej przedwczesne należy uznać stanowisko organu odnośnie nie spełnienia przesłanki dotyczącej faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Wprawdzie organ pozostaje w świetle art. 80 kp a. swobodny w ocenie zebranych dowodów, to jednakże zwrócić należy uwagę, że musi on wpierw wykazać, że zgromadził on w sprawie konieczny materiał dowodowy, który pozwoliłby na określenie spełnienia przesłanki "pozbawienia możliwości władania po 5 kwietnia 1958 r." Taki obowiązek organu wynika natomiast wprost z art. 7 kp.a., który jest przede wszystkim adresowany do organu administracyjnego. (Wyrok WSA w Warszawie z 17.01.2022 r., I SA/Wa 714/21). Wojewoda zwrócił uwagę, że w przytoczonym orzeczeniu sąd podkreśla nie tylko wagę dowodu w postaci opracowania fotogrametrycznego, ale również znaczenie udziału specjalisty w ocenie zdjęć lotniczych, których analiza wymaga wiadomości specjalnych. Wojewoda podał następnie, że pierwszym analizowanym zdjęciem jest fragment ortofotomapy Warszawy z 1945 r. Biegły w granicach przedmiotowej nieruchomości wydzielił dwa obszary: literą A zajęty pod poboczne drogi (o pow. 90 m2) oraz literą B użytkowany rolniczo (o pow.757 m2). Obszar A pokrywa się z częścią nieruchomości przeznaczoną pod ulicę, występują na nim naprzemienne ciemne, niejednorodne tony niskiej roślinności trawiastej oraz bardzo jasne tony odkrytego, pozbawionego roślinności gruntu, co ma być typowe dla pobocznych dróg. Na obszarze B widoczne są ciemniejsze i jaśniejsze plamy wskazujące na różnorodną roślinność oraz niewielkie cienie wskazujące na zmienną wysokość roślin. Jest to obraz typowy dla upraw krzewów (np. malin) bądź obszarów nieużytkowych, porośniętych przypadkowa roślinnością. Następne zdjęcie pochodzi z 1947 roku. Granica południowa przedmiotowej nieruchomości przebiega po miedzy, wschodnia i częściowo zachodnia pokrywają się z miedzami i ogrodzeniami sąsiednich posesji, a północna biegnie ulicą [...]. W obrębie nieruchomości wyróżniono dwa obszary: A (o pow. 90 m2) to pobocze drogi gruntowej (ul. [...]) porośnięte nieregularną, niską roślinnością trawiastą oraz B (o pow. 757 m2) podzielony na część bliżej ulicy, porośniętą gęstą trawą (łąka lub pastwisko), oraz otoczony miedzami teren użytkowany jako pole uprawne, prawdopodobnie warzywne, co potwierdza układ redlin i ciemne tony roślin. Kolejne analizowane zdjęcie pochodzi z 1951 roku. Wschodnia i częściowo zachodnia granica przedmiotowej nieruchomości pokrywa się z miedzami i ogrodzeniami sąsiednich posesji, północna przebiega ulicą [...], natomiast granica południowa nie jest widoczna na zdjęciu. W obrębie nieruchomości wydzielono dwa obszary: A (o pow. 90 m2) zajęty pod pobocze drogi gruntowej (ul. [...]), porośnięty niską roślinnością trawiastą, z jasnymi plamami wskazującymi na odsłonięty lub nawieziony grunt oraz B (o pow. 757 m2) użytkowany rolniczo, podzielony miedzą na część południową, gdzie uprawiane jest prawdopodobnie zboże, oraz północną, porośniętą trawą, typową dla pastwiska lub łąki. W pobliżu miedzy widoczna hałda piachu lub podobnego materiału. Na zdjęciu z 1953 roku przebieg granic jest podobny do zdjęcia z 1951 roku: wschodnia i częściowo zachodnia granica pokrywa się z miedzami i ogrodzeniami sąsiednich posesji, północna przebiega ulicą [...], a południowa nie jest widoczna na zdjęciu. W obrębie nieruchomości wyróżniono dwa obszary: A (o pow. 90 m2) zajęty pod pobocze drogi gruntowej, gdzie widoczne są jasne tony odsłoniętego, pozbawionego roślinności gruntu oraz podłużne plamy mogące być zwałami piachu oraz B (o pow. 757 m2), podzielony miedzą na pole uprawne (prawdopodobnie zboże) oraz pastwisko porośnięte niską roślinnością trawiastą. W pobliżu miedzy widoczne są jasne plamy mogące stanowić zwały piachu lub gruzu. Kolejne analizowane zdjęcie pochodzi z 1955 roku. Zachodnia granica przedmiotowej nieruchomości przebiega po śladzie dawnego ogrodzenia, wschodnia pokrywa się z miedzą i ogrodzeniem sąsiedniej posesji, północna biegnie ulicą [...], a południowa częściowo pokrywa się z krawędzią uprawy, reszta jest niewidoczna. W obrębie nieruchomości wyróżniono dwa obszary: A (o pow. 90 m2) to pobocze drogi gruntowej, porośnięte niską roślinnością trawiastą oraz wstęga wydeptanego gruntu oraz B (o pow. 757 m2) podzielony miedzą na pole uprawne (prawdopodobnie zboże) oraz pastwisko z niską roślinnością trawiastą. Lokalnie widoczne jasne plamy, prawdopodobnie piach lub gruz. Ciemne tony przy wschodniej granicy to korona i cień drzewa z sąsiedniej posesji. Ostanie analizowane zdjęcie pochodzi z 1960 roku. Wschodnia granica przedmiotowej nieruchomości pokrywa się z miedzą i ogrodzeniem sąsiedniej posesji, północna przebiega ulicą [...], pozostałe granice nie są widoczne na zdjęciu. Na terenie nieruchomości wydzielono trzy obszary: - obszar A (o pow. 90 m2) to pobocze drogi gruntowej (ul. [...]) o jasnych tonach sugerujących rozjeżdżone podłoże. Od południowej strony graniczy z terenem, gdzie murki oporowe wyznaczają miejsca zjazdów do garaży; - obszar B (o pow. ok. 110 m2) to fragment pola rolnego o zasięgu wykraczającym poza granice nieruchomości, porośnięty wysoką, gęstą roślinnością o równej wysokości, najprawdopodobniej zbożem; - obszar C (o pow. ok. 650 m2) zajęty pod budynek mieszkalny wraz z podwórkiem. Budynek ma wymiary około 12x12 metrów, dwie nadziemne kondygnacje, na dachu widoczny podłużny komin. Od strony ulicy [...] znajdują się dwa zjazdy do garażu oraz dwa oddzielne przejścia do budynku, wytyczone murkami oporowymi. Budynek ten odpowiada stojącej do dziś zabudowie bliźniaczej pod adresem [...] [...]. Otoczenie budynku stanowi jednorodna, niska trawa z lokalnie występującymi jaśniejszymi plamami odsłoniętego gruntu. Wojewoda wskazał, że zgodnie z przedmiotowym opracowaniem fotogrametrycznym, sposób użytkowania omawianej nieruchomości zmieniał się w czasie. Istotna różnica zaszła między latami 1955- 1960, bowiem w ciągu pięciu lat na gruncie przedmiotowej nieruchomości wybudowano budynek, który zajął znaczną część gruntu nieruchomości. W ocenie Wojewody kolejnym istotnym dowodem w przedmiotowej sprawie są dokumenty znajdujące się w aktach lokalizacyjnych [...]. Na szczególną uwagę zasługuje orzeczenie nr 336/33/57 Komisji Kwalifikacyjnej do spraw indywidualnego budownictwa mieszkaniowego powszechnego przy Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 30 maja 1957 r. na mocy przedmiotowego dokumentu obywatelowi A. K. odstąpiono działkę na budowę 1-ego segmentu domu mieszkalnego przy ul. [...] o pow. 300 m2. Termin rozpoczęcia budowy oznaczono na dzień 30 listopada 1957, zaś termin zakończenia na dzień 30 listopada 1960. Ponadto zobowiązano wnioskodawcę do zamieszkania w przedmiotowym domu w ciągu 1 miesiąca od dnia zakończenia budowy. Innym istotnym dokumentem, zdaniem Wojewody, jest orzeczenie nr 6/57 Komisji Kwalifikacyjnej do spraw indywidualnego budownictwa mieszkaniowego powszechnego przy Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 10 września 1957 r. na mocy którego W. U. odstąpiono działkę na budowę domu jednorodzinnego przy ul. [...]. Termin rozpoczęcia budowy oznaczono na dzień 1 stycznia 1958, zaś zakończenia na dzień 30 września 1959 r. Wojewoda zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się również propozycja lokalizacji szczegółowej nr 5703 z dnia 4 października 1957 r. zawierająca uzgodnienia lokalizacji szczegółowej 7 segmentów budynków mieszkalnych w ramach budownictwa przyzakładowego [...] na terenie oznaczonym na szkicu nr L-4105 literami A-B-C-D-A, E-F-G-H-E, I-J-K-L-I. Teren oznaczony literami E-F-G-H-E odpowiada terenowi położonemu przy ul. [...]. Jednakże przedmiotowa lokalizacja została anulowana dnia 9 grudnia 1957 r. na mocy zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr 5972. Pismem z dnia 24 grudnia 1959 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa- Wilanów poinformowało Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, że działka przy ul. [...] została na mocy orzeczenia nr 336/33/57 z dnia 30 maja 1957 r. przydzielona pod budowę domu bliźniaczego obywatelowi A. K., zaś na mocy orzeczenia 6/57 z dnia 10 września 1957 r. obywatelowi W. U. Ponadto organ stwierdził, że W. U. zrzekł się na korzyść obywatela A. L. wybudowanego segmentu budynku bliźniaczego, zaś Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wilanów uchwałą nr 13/20 z dnia 1 kwietnia 1959 odstąpiło w/w działkę na zasadzie odpłatności obywatelowi A. L. Na przedmiotowym dokumencie jest notatka urzędnicza w której stwierdza się: "Obywatel U. otrzymał odpowiednie mieszkanie z MON dopiero w 1958 r." Z pisma z dnia 3 maja 1960 r. kierowanego przez przeddekretowego właściciela O. K. do Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wynika, że przeddekretowy właściciel w marcu 1959 r. zastał już na przedmiotowej nieruchomości budowę gotową w stanie surowym. Z kolei w piśmie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 8 sierpnia 1960 r. przeddekretowy właściciel stwierdził, że dom na jego nieruchomości rozpoczęto budować w 1958 r. Kolejnym istotnym dokumentem, przywołanym w zaskarżonej decyzji przez organ prowadzący postępowanie, jest decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa- Mokotów nr 48/64 z dnia 29 lipca 1964 r. na mocy której ustanowiono użytkowanie wieczyste na okres 99 lat na działce nr [...] o pow. 274 m2 położonej w Warszawie przy ul. [...] na rzecz A. i S. L. W punkcie 111 przedmiotowego dokumentu w polu "za okres czasu od daty wejścia w teren tj. od dnia" napisano: "1 stycznia 1958 r." Również w formularzu nr 5 nawiązującym do ustanowienia użytkowania wieczystego, przy polu "data wejścia na teren" wpisano datę: "1 stycznia 1958 r." Również w akcie notarialnym z dnia 11 listopada 1964 r. Repertorium A /b nr IV 9390/64 na mocy którego przedstawiciele Skarbu Państwa oświadczyli, że wydanie działki użytkownikom wieczystym nastąpiło dnia 1 stycznia 1958 r., jak również od tej daty obowiązywały opłaty za użytkowanie wieczyste. Istotnym dokumentem na gruncie niniejszej sprawy jest też zdaniem Wojewody decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Mokotów nr 47/64 z dnia 27 lipca 1964 r. na mocy której ustanowiono użytkowanie wieczyste na okres 99 lat na działce nr [...] o pow. 302 m2 położonej w Warszawie przy ul. [...] na rzecz A. i Z. K. W punkcie III przedmiotowego dokumentu w polu "za okres czasu od daty wejścia w teren tj. od dnia" napisano: 1 stycznia 1958 r. Również w formularzu nr 5 nawiązującym do ustanowienia użytkowania wieczystego, przy polu "data wejścia na teren" wpisano datę: "1 stycznia 1958 r." Ponadto w akcie notarialnym z dnia 30 października 1964 r. Repertorium A /b nr IV 8844/64 na mocy którego przedstawiciele Skarbu Państwa oświadczyli, że wydanie działki użytkownikom wieczystym nastąpiło dnia 1 stycznia 1958 r., jak również od tej daty obowiązywały opłaty za użytkowanie wieczyste. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie pozwala ponad wszelką wątpliwość uznać, że druga przesłanka uregulowana w art. 215 ust. 2 u.g.n. nie została spełniona. Zdaniem Wojewody organ prowadzący postępowanie oparł zaskarżoną decyzję jedynie o dokumenty poświadczające stan prawny nieruchomości lub odnoszący się do stanu faktycznego jedynie pośrednio. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z ugruntowaną i nadal aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, badanie drugiej przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n. powinno obejmować przede wszystkim analizę stanu faktycznego, która następnie powinna wskazać, czy przeddekretowi właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. czy nadal mogli, choćby potencjalnie, nią władać (patrz: Wyrok NSA z 5.12.2024 r" I OSK 2061/21). W ocenie Wojewody opracowanie fotogrametryczne z dnia 3 sierpnia 2024 r. nie pozwala ustalić stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości w kluczowej dacie 5 kwietnia 1958 r. o jakiej mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. Na zdjęciu z 1955 r. widnieje bowiem nieruchomość niezabudowana, zaś na kolejnym zdjęciu z 1960 r. na przedmiotowej nieruchomości widoczny jest budynek mieszkalny. W związku z tym, przedmiotowe opracowanie nie dostarcza niezbędnych informacji dotyczących stanu nieruchomości w krytycznym okresie. Zdaniem Wojewody wątpliwości w tym zakresie również nie rozwiązują orzeczenia Komisji Kwalifikacyjnej nr 336/33/57 z dnia 30 maja 1957 r. oraz nr 6/57 z dnia 10 września 1957 r. na mocy których przedmiotowa działka została odstąpiona osobom trzecim pod budowę domów mieszkalnych (bliźniaków). Oba dokumenty wskazują datę rozpoczęcia budowy (kolejno: dzień 30 listopada 1957 r. oraz 1 stycznia 1958 r.), jednakże w dacie zapadłych orzeczeń, wskazywane rozpoczęcie budów to zdarzenia przyszłe i niepewne, co do którym nie ma pewności czy wydarzyły się we wskazanym czasie. Również pisma przeddekretowego właściciela do organów administracji publicznej z dnia 3 maja 1960 i 8 sierpnia 1960 r., w którym stwierdził, że w marcu 1959 r. zastał na przedmiotowej nieruchomości budowę gotową w stanie surowym, zaś samą budowę rozpoczęto w roku 1958, nie stanowią podstaw do konkluzji, że przeddekretowy właściciel utracił faktyczną możliwość faktycznego władania przed dniem 5 kwietnia 1958 r. gdyż nie są poparte treścią takich dokumentów jak np.: dzienniki budowy, pozwolenia na przeprowadzenie prac inwestycyjnych, sprawozdania z postępu podjętych czynności. Jeżeli zaś chodzi o dwie decyzje Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa- Mokotów nr 47/64 z dnia 27 lipca 1964 r. i 48/64 z dnia 29 lipca 1964 r na mocy których ustanowiono użytkowanie wieczyste gruntów przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich ze wskazaniem, że w obu przypadkach wejście na teren budowy nastąpiło dnia 1 stycznia 1958 r., Wojewoda Mazowiecki nie uznał informacji tych za odzwierciedlających stan faktyczny w sposób pewny i jednoznaczny. Zdaniem Wojewody jak słusznie zauważył pełnomocnik stron w odwołaniu z dnia 17 stycznia 2025 r.: "dzień 1 stycznia 1958 r. mógł być przyjęty wyłącznie na potrzeby wyliczeń opłaty za użytkowanie wieczyste (doświadczenie życiowe wskazuje na niskie prawdopodobieństwo, by przejęcie nieruchomości nastąpiło w dzień wolny od pracy, jaki stanowi 1 stycznia)". Wojewoda podzielił przytoczony pogląd wskazując w szczególności, że przedmiotowe decyzje zostały sporządzone na formularzu, w którym posłużono się frazą: "za okres czasu od daty wejścia w teren tj. od dnia", zaś obok długopisem wypełniono: "1 stycznia 1958 r.". W ocenie Wojewody Mazowieckiego nie można utożsamiać sformułowania zawartego we wzorcu formularza: "od daty wejścia w teren" z pojęciem utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością na gruncie drugiej przesłanki uregulowanej w art. 215 ust. 2 u.g.n. Przedmiotowy formularz miał charakter wzorcowy i był stosowany w sposób seryjny, bez uwzględnienia różnorodności możliwych stanów faktycznych. Ponadto, zdaniem Wojewody, na istotne uproszczenie w ewentualnym przyjęciu daty zdarzenia jako dnia 1 stycznia wskazuje również punkt IV przedmiotowych decyzji w którym wskazano: "W razie zmiany cennika w okresie trwania wieczystego użytkowania wysokość opłaty rocznej ulega odpowiedniej zmianie począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po wprowadzeniu zmiany cennika (..). Ponadto w obu dokumentach wskazano, że zakończenie budowy winno nastąpić w terminie 1961 r. (czyli innej niż w ww. orzeczeniach nr 336/33/57 i nr 6/57, gdzie jako datę zakończenia budowy wskazano kolejno: 30 listopada 1960 r. i 30 września 1959 r.). W konsekwencji Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie decyzja o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu warszawskiego, była przynajmniej przedwczesna. Zdaniem Wojewody zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala bowiem na przyjęcie, że druga przesłanka uregulowana w ar.t 215 ust. 2 u.g.n. nie została spełniona z całą pewnością. W ocenie Wojewody dokumenty na których oparł się Prezydent m.st. Warszawy nie dostarczają przekonujących informacji pozwalających rzetelnie ustalić stan faktyczny sprawy. Ponadto nawet zebrane dokumenty są ze sobą sprzeczne i wskazują równe daty rozpoczęcia i zakończenia budowy domów. Wobec tego konieczne jest zebranie dokumentów, które w sposób jak najbardziej precyzyjny dokumentują rozpoczęcie budowy lub zajęcie terenu pod przygotowanie do rozpoczęcia budowy. Takimi dokumentami mogą być dzienniki budowy przedmiotowych domów, gdzie wskazane powinny być pierwsze czynności faktyczne wraz z datą ich wykonania oraz zdjęcie lotnicze pochodzące z 1958 r. ze wskazaniem miesiąca lub przynajmniej pory roku jego wykonania, przeanalizowane przez biegłego z fotogrametrii jako uzupełnienie opracowania fotogrametrycznego z dnia 3 sierpnia 2024 r. W ocenie Wojewody zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem, konieczność pozyskania dowodów potwierdzających objęcie nieruchomości we władanie przez organy władzy publicznej. Brak jest w szczególności zdjęć lotniczych obrazujących przedmiotową nieruchomość bezpośrednio przed i po 5 kwietnia 1958 r. Niewystarczające jest zdjęcie wyłącznie z roku 1955. Ze zdjęcia z 1955 r. nie wynika, aby nieruchomość była zajęta pod inwestycję (por. wyrok WSA, Sygn. akt I SA/Wa 2048/24). Wojewoda wskazał, że wobec tego organ I instancji rozważy konieczność i możliwość pozyskania takich zdjęć. Wojewoda zwrócił także uwagę na fakt, że zarówno na zdjęciu z 1955 jak i z 1960 r. znajduje się obszar ozn. lit B, który opisany jest jako pola i roślinność trawiasta, co może świadczyć że na tej właśnie części nieruchomości nie doszło do realizacji inwestycji o charakterze publicznym. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu z dnia 17 stycznia 2025 r. dotyczącego naruszenia art. 80 w związku z naruszeniem art. 77 §. 1 i 7 k.p.a., w ocenie Wojewody Mazowieckiego, jest on zasadny. Organ prowadzący postępowanie nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala bowiem ocenić - na gruncie art. 215 ust. 2 u.g.n. - spełnienia lub niespełnienia drugiej przesłanki uregulowanej w przywołanym przepisie. W szczególności, Wojewoda podkreślił, że Prezydent m.st. Warszawy oparł głównie swoją decyzję o dokumenty poświadczające stan prawny nieruchomości, nie zaś stan faktyczny. Wobec tego organ nie ocenił czy dana okoliczność została spełniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Powyższe wpłynęło zasadniczo na treść rozstrzygnięcia i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., powoduje konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta m. st. Warszawy. Wojewoda w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązał organ I instancji do wzięcia pod uwagę jego oceny prawnej i ponownego rozpatrzenia sprawy odszkodowawczej oraz do podjęcia czynności dowodowych mających na celu potwierdzenie faktycznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości przez władzę publiczną - w szczególności podejęcia czynności zmierzających do pozyskania dzienników budowy przedmiotowych nieruchomości oraz podjęcia czynności w celu pozyskania do materiału dowodowego zdjęcia lotniczego przedmiotowej nieruchomości z roku 1958, a następnie zlecenia jego analizy przez biegłego fotogrametrę. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Okręgowy. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji kiedy roszczenie dochodzone przez Z. K., J. T., J. W. i L. T. wygasło w związku z przyznaniem im decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 1022/SD/2024 z dnia 5 grudnia 2024 r., na podst. art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], hip. [...], co powodowało konieczność uchylenia przez Wojewodę Mazowieckiego zaskarżonej decyzji i umorzenia prowadzonego w sprawie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość; - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki zastosowania ww. przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I Instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego niezałatwienia sprawy co do jej istoty oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, w tym wypadku sprzeciwu, oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), (dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego. Wyjaśnić także należy, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. np. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96 - LEX nr 35915; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 148/98 - LEX nr 41651; wyrok NSA z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96 - LEX nr 36124; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98 - LEX nr 48725). Funkcją odwołania jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie (nie jest związany granicami odwołania) i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego winno mieć charakter wyjątkowy. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło rozpoznanie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]), hip. [...] stanowiącą aktualnie działkę ewidencyjną nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] na podstawie art. 215 ugn. Zgodnie z art. 11 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. na organie odwoławczym ciążył obowiązek oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wskazano wyżej rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Rozważyć w przedmiotowej sprawie należało zatem czy organ odwoławczy naruszył przepis art. 136 k.p.a. Artykuł ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazać należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przepis ten przewiduje zatem dwa kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie odszkodowania: po pierwsze - działka (zabudowana lub niezabudowana), przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie - poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak spełnienia jednej z przesłanek z art. 215 ust. 2 powołanej ustawy uniemożliwia ustalenie i przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Jak zasadnie wskazuje Wojewoda należało zatem zbadać, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie czy została spełniona zarówno przesłanka planistyczna jak i czy byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W niniejszej sprawie organy zgodnie uznały, że została spełniona pierwsza przesłanka art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkujące przyznanie odszkodowania – przesłanka planistyczna. Natomiast zdaniem Wojewody materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala obecnie na ustalenie czy została spełniona druga z przesłanek powołanego art. 215 ust 2 ugn. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że opracowanie fotogrametryczne z dnia 3 sierpnia 2024 r. nie pozwala ustalić stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości w kluczowej dacie 5 kwietnia 1958 r. o jakiej mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. Na zdjęciu z 1955 r. widnieje bowiem nieruchomość niezabudowana, zaś na kolejnym zdjęciu z 1960 r. na przedmiotowej nieruchomości widoczny jest budynek mieszkalny. Zasadnie wskazuje Wojewoda, że zgodnie z przedmiotowym opracowaniem fotogrametrycznym (szczegółowo opisanym przez Wojewodę), sposób użytkowania omawianej nieruchomości zmieniał się w czasie. Istotna różnica zaszła między latami 1955- 1960, bowiem w ciągu pięciu lat na gruncie przedmiotowej nieruchomości wybudowano budynek, który zajął znaczną część gruntu nieruchomości. W związku z tym, przedmiotowe opracowanie nie dostarcza niezbędnych informacji dotyczących stanu nieruchomości w krytycznym okresie. Wojewoda zasadnie uznał, że wątpliwości w tym zakresie również nie rozwiązują orzeczenia Komisji Kwalifikacyjnej nr 336/33/57 z dnia 30 maja 1957 r. oraz nr 6/57 z dnia 10 września 1957 r. na mocy których przedmiotowa działka została odstąpiona osobom trzecim pod budowę domów mieszkalnych (bliźniaków). Sąd podziela argumentację Wojewody w tym zakresie bez konieczności jej powielania. Sąd podziela i akceptuje także stanowisko i argumenty Wojewody, że obie decyzje Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa- Mokotów nr 47/64 z dnia 27 lipca 1964 r. i 48/64 z dnia 29 lipca 1964 r na mocy których ustanowiono użytkowanie wieczyste gruntów przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich ze wskazaniem, że w obu przypadkach wejście na teren budowy nastąpiło dnia 1 stycznia 1958 r., nie odzwierciedlają stanu faktycznego w sposób pewny i jednoznaczny. Wojewoda trafnie uznał, że w niniejszej sprawie decyzja o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu warszawskiego, była przynajmniej przedwczesna a zakres materiału dowodowego koniecznego do przeprowadzenia jest tak znaczny, że uzasadniał uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Prawidłowo Wojewoda uznał, że zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest konieczność pozyskania dowodów potwierdzających objęcie nieruchomości we władanie przez organy władzy publicznej. Brak jest w szczególności zdjęć lotniczych obrazujących przedmiotową nieruchomość bezpośrednio przed i po 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda wskazał, że wobec tego organ I instancji rozważy konieczność i możliwość pozyskania takich zdjęć. Zdaniem Sądu uwypuklone przez Wojewodę braki w materiale dowodowym wpłynęły zasadniczo na treść rozstrzygnięcia i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 kpa, powodują konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta m. st. Warszawy. Wojewoda w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązał organ I instancji do wzięcia pod uwagę jego oceny prawnej i ponownego rozpatrzenia sprawy odszkodowawczej oraz wskazał czynności , które organ powinien podjąć i dowody jakie powinien przeprowadzić. Wojewoda zasadnie uznał, że w aktach sprawy brak jest dowodów stwierdzających, że przed 5 kwietnia 1958 r. na spornej nieruchomości były prowadzone publiczne inwestycje uniemożliwiające korzystanie z nieruchomości przez dawnych właścicieli. Brak jest bowiem w aktach dowodu potwierdzającego, że nieruchomość ta była zajęta pod jakąkolwiek inwestycje przed 5 kwietnia 1958 r. Zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem, konieczność pozyskania dowodów potwierdzających faktyczne pozbawienie właścicieli możliwości władania przedmiotową nieruchomosćia Brak jest w szczególności zdjęć lotniczych obrazujących przedmiotową nieruchomość bezpośrednio przed i po 5 kwietnia 1958 r. Niewystarczające są zdjęcia wyłącznie z roku 1953 i 1955 a kolejne z 1960. Sąd zwraca uwagę, że dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie odszkodowania wystarczające jest wprawdzie stwierdzenie, czy utrata ta nastąpiła przed czy po 5 kwietnia 1958 r. jednak powinno to zostać poprzedzone prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w oparciu o rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy, który podlega ocenie zgodnie z regułami art. 80 kpa. Zdaniem Sądu w tej sprawie, jak słusznie wskazał Wojewoda, organ I instancji nie sprostał tym wymogom i wydał co najmniej przedwczesne rozstrzygnięcie w sprawie. Sąd zwraca także uwagę, że faktyczna możliwość władania, o której mowa w powołanym przepisie odnosi się bowiem do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Możliwość władania nieruchomością to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. I SA/Wa 2138/05 LEX nr 219405, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1998 r. sygn. IV SA 311/96 LEX nr 45948). W niniejszej sprawie zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwolił na przyjęcie w sposób nie budzący wątpliwosci, że byli właściciele utracili możliwość faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. gdyż materiał dowodowy obecnie zgromadzony w sprawie tego nie potwierdza. Sąd podziela także stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1586/07 w którym stwierdzono, że jak jednolicie podkreśla się to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uregulowanie zawarte w art. 215 ust. 2 u.g.n. odnosi się do faktycznej utraty możliwości władania działką np., poprzez zajęcie terenu przez konkretne prace budowlane, ogrodzenie terenu, zajęcie gruntu przez materiały budowlane itp. przypadki stanowiące o faktycznej, rzeczywistej niemożności władania daną działką. Nawet objęcie jej w protokolarne posiadanie przez inny podmiot niż były właściciel nie decyduje jeszcze samo przez się o pozbawieniu możliwości władania działką przez dotychczasowego właściciela. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd orzekający uznał, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda zasadnie uznał, że organ I instancji przedwcześnie stwierdził, że nie została spełniona druga z przesłanek art. 215 ust. 2 u.g.n., mówiąca o tym, że odszkodowanie może być przyznane za działkę, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej rozpoznającego i rozstrzygającego daną sprawę jest dążenie do ustalenia istotnych w niej elementów stanu faktycznego zgodnie z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. Jak stanowi bowiem art. 7 k.p.a. stoją one na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są przy tym w myśl art. 77 § 1 k.p.a. obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego – jak stanowi art. 80 k.pa. - oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyrażona w art. 7 k.pa. i skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.pa. zasada prawdy obiektywnej wyklucza zatem możliwość pominięcia w procesie rekonstruowania stanu faktycznego mających znaczenie i zgromadzonych w sprawie dowodów, co oczywiście nie oznacza, że każdy z nich musi być uznany za wiarygodny. Czym innym jest jednak ocena konkretnego dowodu (jego wiarygodności), a czym innym założenie z góry braku potrzeby jego uzyskania. Obowiązek zaś rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Ta natomiast, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (vide: przywoływany w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z 23 lutego 2018 r. II OSK 1903/17, lex nr 2458235). Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie Zasadnym w tym stanie rzeczy jest sformułowany przez Wojewodę wniosek dot naruszenia ww. przepisów postępowania, które to naruszenie nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym ocena dowodów dokonana przez organ I instancji w niniejszej sprawie, jak prawidłowo uznał Wojewoda z zakresie drugiej przesłanki art. 215 ugn , nie spełnia wymogów o jakich mowa w powołanych wyżej przepisach art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji będzie zobligowany wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i zaskarżonej decyzji i uzupełnić materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi Wojewody, a następnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wydać stosowną decyzję. Wbrew zarzutom skargi, jak już wskazano wyżej, uzupełnienie materiału dowodowego przez Wojewodę w tak znacznym zakresie stanowiłoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 15 kpa w zw. z art. 127 kpa i pozbawiłoby stronę toku instancji. Z uwagi zatem na powyższe organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Sąd na podstawie art. 64e p.p.s.a. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji był uprawniony wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może kontrolować legalności decyzji organu pierwszej instancji ani odnosić się do argumentów strony związanych z merytorycznym rozpoznaniem wniosku. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.