I SA/Wa 1781/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIIE Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [..] z [...] marca 2019 r. nr [...] (w decyzji błędnie podano datę i numer decyzji). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] września 2017 r. wydana została przez Starostę [...] decyzja nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa ul. [....] w [...]", zatwierdzająca jednocześnie projekt budowlany oraz podział nieruchomości na potrzeby wskazanej inwestycji. Wymienioną powyżej decyzją objęta została między innymi działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] ha, uregulowana w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych pod numerem KW [...], stanowiąca współwłasność [...][...] oraz [...][....] na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji, działka ewidencyjna nr [...] uległa podziałowi na działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], z czego do przejęcia pod planowaną inwestycję na rzecz Gminy [...] przeznaczona została działka ewidencyjna nr [...] usytuowana w projektowanym pasie drogowym. Następnie wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w powiecie [...], gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [....] o powierzchni [...] ha na rzecz [...][...] oraz [...][...] w kwocie [...] zł, jak również w pkt 2 wskazanej decyzji Starosta [...] orzekł o powiększeniu ustalonego odszkodowania na zasadzie opisanej w art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o 5 % wartości nieruchomości wymienionej w pkt 1, o kwotę [...] zł. W pkt 3 decyzji nr [...] Starosta [...] zobowiązał Gminę [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Zastępca Burmistrza [...]. Wniósł w nim o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji, zarzucając w uzasadnieniu złożonego odwołania istotne uchybienia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...][...]. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał, m.in. treść art.134 ust. 2 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdził, że określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Wojewoda [...] podkreślił, że nie można określić wysokości odszkodowania na podstawie innego dokumentu, niż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu właściwego do ustalenia wysokości odszkodowania. Organ I instancji, dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznał, iż operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego [..][...] został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa. Oceniając przydatność operatu szacunkowego do ustalenia odszkodowania organ odwoławczy ustalił, że jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęta w nim ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Autorka operatu szacunkowego z dnia [...] października 2018 r. [...][...] ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 15 transakcji umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne z obszaru powiatu [...] o cenach jednostkowych od 85,00 zł/m2 do 150,00 zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja ogólna; zagospodarowanie gruntów przyległych; stan zagospodarowania działki; przydatność działki) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 została określona w wysokości [...] zł, co po uwzględnieniu jej łącznej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powiatową na poziomie [...] zł według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. W operacie szacunkowym określona została również wartość nasadzeń roślinnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Z danych zawartych w operacie szacunkowym wynika, że na nieruchomości stanowiącej działkę [...] znajdowały się nasadzenia w postaci tuji w liczbie 70 sztuk oraz świerki w liczbie 4 sztuki, których łączna wartość wynosi [...] zł. Biorąc powyższe pod uwagę, wartość nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, położona w gminie [...] wynosi łącznie [...] zł. W ocenie organu odwoławczego biegła w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2018 r. właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Jednocześnie [...] zaznaczył, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Organ może dokonać oceny tego dokumentu pod względem formalnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących operatu szacunkowego, organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. Rzeczoznawca określiła przedmiot, zakres i cel wyceny. W ocenie organu odwoławczego należy uznać operat szacunkowy z dnia [...] października 2018 r. za wiarygodny dowód w sprawie, który mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka ewidencyjna [...] o pow. [...] m2. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając przedmiotowej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj, art. 7, i 77 kpa w wszechstronnej analizy sporządzonej w toku postępowania opinii biegłego - jaką jest operat szacunkowy i bezkrytyczne przyjęcie wniosków w niej zawartych, podczas gdy operat szacunkowy, w oparciu o który została wydana decyzja Starosty [...], nie zawierał wyjaśnień rzeczoznawcy (biegłego), dotyczących sposobu ustalenia cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości oraz przedstawienia metody selekcji spośród ustalonych cech rynkowych tylko tych, które wpływają na zróżnicowanie cen w sposób zasadniczy, co w konsekwencji skutkowało brakiem dokonania przez organ samodzielnej oceny, czy przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryteria podobieństwa związku z art. 80 kpa poprzez brak Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na wniesioną skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, iż spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania za działkę ew. [...] o pow. [...] ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy [....], w dniu w którym decyzja z dnia [...] września 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. z dniem [...] listopada 2017 r. Spór między stronami ogniskuje się wokół poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny i spełnienia przez organy procesowych wymogów w zakresie weryfikacji operatu szacunkowego. W ocenie Sądu organ prawidłowo wykonał ciążący na nim obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa, zważywszy na to, że zakres tej oceny powinien uwzględniać następujące uwarunkowania: operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak również opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Należy także podkreślić ograniczony zakres oceny operatu szacunkowego, która może być realizowana przez organ. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji stanowiły wyżej cytowane przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474; dalej specustawa drogowa) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. dalej u.g.n). Zgodnie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 tej ustawy, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18, odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie to w § 36 ust. 1 bezpośrednio reguluje zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ww. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego, jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony. Zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jednakże organ administracji przeprowadza kontrolę operatu pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, których organ nie posiada. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11, CBOSA). Z tych względów zadaniem organu jest ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15 i z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2540/16, CBOSA). Natomiast podważenie takich elementów jak metodyka wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętego do szacowania zasobu nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do kwestii wyceny nieruchomości organ podał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem "[...]"- drogi dojazdowe. Działka nr [...] została wydzielona z nieruchomości zabudowanej, w części stanowi grunt użytkowany jako droga, a w części za ogrodzeniem rosną tuje w ilości 70 sztuk oraz świerki - 4 sztuki. Jeśli chodzi o analizę rynku, organ powołując się na ustalenia rzeczoznawcy wskazał, że na terenie miasta [...] wystąpiły transakcje kupna-sprzedaży gruntów o podobnym przeznaczeniu, ale ich ilość nie jest zbyt duża. Dlatego analizę rynku rzeczoznawca rozszerzyła na cały powiat [...] uwzględniając podobnie zurbanizowane miejscowości Przedmiotem analizy objęto transakcje zaistniałe na badanym rynku w latach 2016-2018. Analizą objęto grunty przeznaczone pod drogi publiczne z miast [..], [...], [...], [...] i [...]. Następnie w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy uwzględnieniu współczynnika korygującego ustalono wartość 1 m2 wycenianej działki na kwotę [...] zł ( całej działki na kwotę [...] zł ( [...] m2 x [...] zł), zaś wartość nasadzeń na kwotę [...] zł. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego stwierdzając oraz uzasadniając jego formalną i merytoryczną poprawność. Operat nie zawiera wad formalnych a jego treść jest spójna, uzasadniona i nie zawiera błędów lub nieścisłości. Biegła - rzeczoznawca wykazała szczegółowo i uzasadniła wszystkie elementy stanowiące podstawę obliczenia wartości nieruchomości. Wskazała dokładnie jakie transakcje zostały uwzględnione, z czego wynika przyjęty okres czasowy, jakie w tym okresie występowały tendencje, jaką metodę zastosowana, i jakie cechy (wskaźniki) stosowano do wyceny. Z treści operatu wynika, że baza referencyjna była reprezentatywna, a porównywane grunty były podobne co do cech i przeznaczenia. W operacie opisano położenie, powierzchnię, sąsiedztwo, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Uzasadniając dobór nieruchomości biegła analizowała i porównała ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych. Wbrew temu zatem co twierdzi strona skarżąca organy nie miały podstaw do podważenia treści i końcowego wniosku operatu, jak również podstawy do przekazania operatu na koszt publiczny do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Samo bowiem niezadowolenie strony z opinii biegłego, jak i subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. wyroki WSA w Łodzi z 4 sierpnia 2016 r., II SA/Łd 456/16; WSA w Warszawie z 19 stycznia 2015 r., I SA/Wa 1639/14 i WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2016 r., II SA/Bk 272/16; WSA w Gdańsku z 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 370/17 i WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2018 r., II SA/Kr 497/18; CBOSA). Treść zarzutów podnoszonych w środkach zaskarżenia nie jest oparta na zobiektywizowanej i profesjonalnej wiedzy, lecz jest własną polemiką strony, które jest tym bardziej niezrozumiała, że z operatu w sposób jasny wynika, że do wyceny przyjęto nieruchomości drogowe, a nie mieszkaniowe. Zarzuty te nie wykazują też żadnych dostrzegalnych dla nieprofesjonalistów wad operatu. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12, CBOSA). A w trakcie prowadzonego postępowania przed organem I instancji strona nie skierowała nawet pytań do biegłej [...]. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem albowiem nie narusza ani prawa materialnego, ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust.1, art. 80 k.p.a.). Decyzja została też prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona (art. 107 § 3 k.p.a.). Z tych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.). W trybie uproszczonym orzeczono na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.