I SA/Wa 1805/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] listopada 2019 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] listopada 2019 r. stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1975 r., nr [...] odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej udziału w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) związanego z prawem własności lokali nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] znajdujących się w budynku usytuowanym na przedmiotowym gruncie została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności w tej części z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych, zaś w pozostałej części stwierdziło jej nieważność. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Prezydent [...]. Rozpatrując wniosek Kolegium wskazało na treść art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Wyjaśniło, że pierwszy etap w sprawie rozpatrzenia odwołania przed organem II instancji, to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek dopuszczalności odwołania. Jedną z przesłanek niedopuszczalności odwołania jest wniesienie go przez osobę, która w sposób oczywisty nie jest stroną, w tym przez inny organ administracji publicznej. Kolegium powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt. I OSK 2071/13, w którym Sąd wskazał m.in., że wprawdzie stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa, to jednakże chodzi o takie sytuacje, w których kwestia legitymacji jest wątpliwa i wymaga przeprowadzenia w tej materii postępowania wyjaśniającego. Natomiast w przypadku oczywistego braku legitymacji odwoławczej organ II instancji jest uprawniony do apriorycznego przyjęcia, że odwołanie wniesione przez nieuprawniony podmiot, jako niedopuszczalne i bezskuteczne, podlega trybowi wskazanemu w art. 134 kpa (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt. II OSK 1774/11). Kolegium podkreśliło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może wnieść tylko strona zaskarżonej decyzji. Prezydent [...], jako organ właściwy w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, nie ma jednocześnie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym prawidłowości rozstrzygnięcia w tej materii. Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych z którego wynika, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji dotyczącej oddania w trybie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości, oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku, nabytych uprzednio od Skarbu Państwa bądź gminy (wyroki: NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, z 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 427/05, WSA w Warszawie z 31 stycznia 2018 r. sygn., akt. I SA/Wa 770/17). Kolegium powołało także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 551/08, w którym Sąd stwierdził, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (postanowienie, decyzję) nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03). Organ powołał się także na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, w którym Trybunał stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Trybunału art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Kolegium zaznaczyło, że aktualnie organem właściwym w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy [...] jest Prezydent [...] wykonujący zadania własne. Decyzja Kolegium z [...] listopada 2019 r. wydana została w ramach postępowania nieważnościowego, a właściwość Kolegium wynikała z faktu, że Prezydent [...] jest organem właściwym do wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r. wniosło Miasto [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło: 1. naruszenie art. 28 w zw. z art. 134 kpa poprzez uznanie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jest niedopuszczalny w sytuacji, gdy z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wystąpił podmiot będący stroną, 2. naruszenie art. 134 kpa, poprzez uznanie, że brak przymiotu strony [...] jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy ocena, czy skarżący posiada interes prawny, powinna zostać oparta na podstawie ustaleń przeprowadzonych w toku postępowania drugoinstancyjnego, 3. naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie za stronę postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem: G. N., K. N., P. G., M. Ma., A. W., M. G., M. G., S. J., K. J., J. W., J. W., D. J., I. P., H. G., Z. G., A. K., J. C., A. P., T. N., M. N., H. L., P. S., M. M., M. F., D. R., M. G., M. O., E. P., D. S., L. S., N. K., J. K., J. G., M. N. oraz N. P., podczas gdy osobom tym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Miasto wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi, wskazując m.in., że Miasto było właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w skład której wchodzą obecnie działki ew. [...] - część, [...] - część, [...] - część, [...] - część, [...] - część, [...] - część i nr [...] - część, wobec czego ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1975 r., gdyż takie orzeczenie będzie w sposób bezpośredni wpływać na jego prawa i obowiązki. Skarżące Miasto podniosło, że w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] listopada 2019 r., działa w sferze dominium, a nie w sferze imperium. W ocenie skarżącego nie sposób przyjąć, aby brak przymiotu Miasta był na tyle oczywisty, aby stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 134 kpa. Zbadanie przymiotu strony skarżącego wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy równoczesnym uwzględnieniu realiów konkretnej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowi art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Z kolei na podstawie art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wskazać należy, że postępowanie odwoławcze (z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. Ciąg czynności procesowych tego postępowania można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego, gdyż ustalenie, że odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) jest niedopuszczalne powoduje, że czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) może nastąpić z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy, m.in. złożenie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji, w rozumieniu art. 28 kpa. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania - musi istnieć obiektywnie i mieć odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Podnieść należy, że kategoryczne użycie przez ustawodawcę w art. 134 kpa zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek tego organu do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W niniejszej sprawie przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było uznanie przez Kolegium, że Prezydent [...], jako organ jednostki samorządu terytorialnego - Miasta [...] właściwy jest w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu (będącego własnością Miasta [...]). Wobec tego nie ma on jednocześnie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym oceny legalności decyzji o ustanowieniu (odmowie) prawa użytkowania wieczystego. Decyzją z [...] listopada 2019 r. Kolegium stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1975 r. odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w [...] przy ul. [...] została w części wydana z naruszeniem prawa, zaś w części stwierdziło jej nieważność. Stwierdzenie nieważności decyzji w części będzie wymagało ponownego rozpoznania wniosku dekretowego co do tej części nieruchomości. Organem właściwym do rozpoznania tego wniosku i do wydania decyzji będzie Prezydent [...]. Jak wyżej zaznaczono, zgodnie z regułami procedury administracyjnej określone podmioty uczestniczą w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Ustalenie interesu prawnego następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Wprawdzie nieruchomość, której dotyczą decyzje Kolegium i Naczelnika Dzielnicy [...] stanowi własność Miasta [...] i skarżący, jako osoba prawna może być podmiotem praw i obowiązków, a gdy chodzi o prawo własności także nim dysponować, tym niemniej w pewnych sytuacjach, ze względu na rolę w jakiej występują jego organy, możliwość ochrony owego prawa ulega znacznemu ograniczeniu. Dzieje się tak, gdy w toku procesu administracyjnego organ wykonawczy, realizując przyznane przez ustawodawcę kompetencje, podejmuje jednostronny i władczy akt. Wówczas gmina traci status strony w toku postępowania i nie staje się nią nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla gminy, jako właściciela. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), czy sądowoadministracyjnego. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem są choćby przywołane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia: uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz orzeczenia NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych. Argumenty, które legły u podstaw tego poglądu odnoszą się także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności. W uchwale 7 sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjnego stwierdził, że "ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w I instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną". Podnieść należy, że w sprawach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu [...] z 26 października 1945 r. ustawodawca wyznaczył Prezydentowi [...] (jako organowi wykonawczemu gminy) rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa i to on rozstrzyga sprawy w pierwszej instancji. W takiej też sytuacji reprezentuje on interes jednostki samorządowej, z tym że czyni to wyłącznie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta nie ma natomiast przymiotu strony tego postępowania, choć decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Konsekwentnie nie ma przymiotu strony w postępowaniu przed organem odwoławczym. Ze wszystkich wyżej podanych przyczyn organ nie naruszył przepisu art. 28 kpa. W niniejszej sprawie brak legitymacji Prezydenta działającego w imieniu Miasta [...] do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (z przyczyn wyżej omówionych) był oczywisty, wobec czego prawidłowo Kolegium stwierdziło, na podstawie art. 134 kpa, niedopuszczalność tego wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) na podstawie art. 134 kpa z przyczyn o charakterze podmiotowym może nastąpić, gdy po stronie podmiotu dokonującego tej czynności procesowej brak legitymacji odwoławczej ma charakter oczywisty. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego nie było potrzeby badania przymiotu strony w toku postępowania odwoławczego i w przypadku uznania, że składający wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest stroną wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa. Wbrew zarzutom skargi Kolegium nie naruszyło art. 134 kpa. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 kpa poprzez skierowanie zaskarżonego postanowienia do osób nie mających przymiotu strony. Osoby wskazane w pkt 3. zarzutów skargi brały udział w charakterze stron w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z [...] listopada 2019 r., gdyż są to spadkobiercy przeddekretowej właścicielki nieruchomości (G. i K. N.) oraz właściciele sprzedanych lokali, którym przysługuje w ułamkowej części prawo użytkowania wieczystego gruntu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20: wadliwe jest utożsamianie skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania (o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 kpa) z czynnością doręczenia decyzji. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu, to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia, jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy. Doręczenie decyzji nie jest "skierowaniem" decyzji do adresata przesyłki lecz wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom. Z rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia wynika wprost, że to wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony przez Prezydenta [...] został uznany za niedopuszczalny. Wobec powyższego postanowienie Kolegium nie jest dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt. 4 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt. 3 ppsa.