I SA/Wa 1822/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] . Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...] , Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. przekazało Gminnej Spółdzielni "[...]" w użytkowanie na czas nie dłuższy niż 40 lat, z przeznaczeniem dla wykonywania zadań gospodarczych, nieruchomość położoną w B., przy ul. [...] o powierzchni [...] m2. Została ona uprzednio objęta zarządzeniem Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...] w B., ul. [...] ", a następnie przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...] . Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz orzeczenia z dnia [...] czerwca 1964 r. Gminna Spółdzielnia "[...]" w B. złożyła w 2007 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1971 r. wskazując, że młyn znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości jest nieczynny od 2000 r., zaś spółdzielnia jest zainteresowana jego przekazaniem innemu podmiotowi w celu przyspieszenia procesu jego likwidacji. W toku postępowania, pismem z dnia 20 marca 2014 r., Spółdzielnia poinformowała organ wojewódzki, że z uwagi na upływ okresu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie - wniosek jej należy uznać jako nieważny. Wskazaną uprzednio decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] umorzył w całości - jako bezprzedmiotowe - postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 1971 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaszła przesłanka umorzenia postępowania z art. 105 § 1 kpa., albowiem prawo użytkowania na rzecz spółdzielni wygasło w 2011 r. W konsekwencji organ uznał, że odpadł cel, dla którego został złożony przedmiotowy wniosek, w trybie art. 156 kpa., co jego zdaniem stanowi podstawę do umorzenia przedmiotowego postępowania nadzorczego na podstawie ww. przepisu. M.G., M. B. , H.P. oraz K. B. złożyli odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., zarzucając organowi wojewódzkiemu naruszenie art. 105 § 1 kpa., przez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy odwołujący byli zainteresowani wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister uzasadnił, że Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie ze względu na odpadnięcie celu, dla którego został złożony wniosek przez Gminną Spółdzielnię "[...]" w B. o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wynika z decyzji z 1971 r. nieruchomość położona ul. [...], o powierzchni 274 m2, zabudowana młynem gospodarczym, została przekazana spółdzielni w użytkowanie na okres nie dłuższy niż 40 lat. W piśmie z dnia 20 marca 2014 r. spółdzielnia uznała swoje pismo z 2006 r., inicjujące postępowanie nadzorcze, za "nieważne" (zapewne w znaczeniu "nieistotne" albo "niezasadne"), wskazując na odpadnięcie celu, dla którego zostało wniesione. Uznając za bezsporny fakt wygaśnięcia w 2011 r. prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, ustanowionego na rzecz spółdzielni decyzją z 1971 r., Minister wskazał, że nie może uznać trafności stanowiska, zaprezentowanego przez organ wojewódzki. Wygaśnięcie prawa użytkowania nastąpiło na skutek upływu okresu, na jaki prawo to zostało ustanowione. Stwierdzenie nieważności decyzji pociąga za sobą dalej idące skutki prawne, prowadząc do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc - co w konsekwencji oznacza również odwrócenie skutków prawnych zakwestionowanej decyzji od dnia jej wydania. Odpadnięcie celu, któremu miał służyć wniosek, samo w sobie nie ma żadnego znaczenia prawnego, na gruncie art. 105 § 1 kpa. i nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Mając jednak na uwadze fakt, że Gminna Spółdzielnia "[...]" w B., wywodziła swoją legitymację (interes prawny) w sprawie z faktu, że przysługiwało jej prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości, na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1971 r., organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wygaśnięcie prawa użytkowania w 2011 r. spowodowało utratę przez spółdzielnię statusu strony w postępowaniu, a co za tym idzie, niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku. Wydanie decyzji merytorycznej na wniosek podmiotu niebędącego stroną (w przypadku niezgłoszenia wniosku przez strony) skutkowałoby wadliwością, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa., tj. wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. W celu merytorycznego rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie niezbędne jest zachowanie legitymacji przez wnioskodawcę do końca trwania postępowania, względnie wejście w jego miejsce innego podmiotu (następcy prawnego), co nie nastąpiło w rozważanym przypadku. Brak legitymacji wnioskodawcy stanowi zaś podstawę do umorzenia prowadzonego postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli M. B. , H. P. , K. B. i M. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 105 § 1 kpa. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa., poprzez jego bezzasadne zastosowanie, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1971 r., pomimo faktu, iż nie została spełniona przesłanki bezprzedmiotowości postępowania; 2. art. 28 kpa., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, położonej przy ul. [...] w B., jako strony postępowania, która z uwagi na swój prawny interes, uznany przez organy obu stopni i niekwestionowany przez pozostałe strony postępowania, była i nadal jest zainteresowana merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji dnia [...] listopada 1971 r.; 3. art. 8 kpa., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy decyzji, umarzającej postępowanie w sprawie, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do wydania takiego rozstrzygnięcia, 4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki jego zastosowania i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., umarzającej w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1971 r.; 5. art. 138 § 1 pkt 2 kpa., poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, zgromadzonego materiału oraz przy dokonaniu prawidłowej oceny wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., umarzającej w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, organ II instancji powinien uchylić ww. decyzję i orzec co do istoty sprawy. W oparciu o powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. i w konsekwencji przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu I instancji. Minister Infrastruktury i Rozwoju odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi H. P. , M. B. i K. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organ II instancji uznał, że organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie, lecz błędne to działanie uzasadnił, bowiem wygaśnięcie prawa użytkowania w 2011 r. spowodowało utratę przez spółdzielnię statusu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie, niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania jej wniosku. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy powyższy pogląd Ministra jest trafny, czy też rację ma skarżący wywodząc, że miał interes w kontynuowaniu powyższego postępowania i dlatego błędnie je umorzono. Dokonując rozważań w powyższym zakresie w pierwszej kolejności odwołać należy się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 kpa. w którym dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie, tj. nie wywodzi własnego interesu prawnego. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy. Tylko w toku postępowania można wszakże dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 kpa. (por. wyroki NSA z dnia: 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; 9 maja 2014 r., I sygn. akt I OSK 2945/12; 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; 8 października 2014, sygn. akt II OSK 745/13; 20 stycznia 2015, sygn. akt II OSK 1466/13; 18 maja 2016, sygn. akt II OSK 2177/14; 5 lipca 2016, sygn. akt I OSK 2352/14; 27 października 2016, sygn. akt I OSK 2989/14; 18 listopada 2016, sygn. akt II OSK 330/15; 16 grudnia 2016, sygn. akt II OSK 600/14; 21 grudnia 2016, sygn. akt II OSK 1452/16; 24 stycznia 2017, sygn. akt II OSK 1060/15). W niniejszej sprawie, z uwagi na upływ terminu na który spółdzielni zostało przyznane prawo użytkowania, nastąpiła sytuacja podobna do opisanej powyżej, bowiem wnioskodawca, który w momencie składania wniosku posiadał interes prawny we wniesionym żądaniu, utracił go, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Decyzja, na mocy której wnioskodawca postępowania administracyjnego, uzyskał prawo użytkowania do przedmiotowego gruntu, zrealizowała się w 2011 r., a przyznane tym aktem prawo wygasło. Spółdzielnia nie posiada już zatem interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji, przyznającej jej ww. prawo. Powyższa konstatacja wynika przede wszystkim z faktu, że zgodnie z art. 28 kpa. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotę interesu prawnego upatruje się w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli aktu, w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków, przed naruszeniami dokonanymi tym aktem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt 1010/16). O tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, a nawet - dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim – lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Treścią pojęcia interesu prawnego jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie danej osobie przez przepis prawa konkretnych uprawnień, które może ona realizować. Jak wynika z powyższych rozważań z chwilą wygaśnięcia przysługującego spółdzielni prawa użytkowania utraciła ona możliwość domagania się stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej to prawo, dlatego nie mając żadnych praw do nieruchomości nie mogła ona nadal skutecznie popierać swojego żądania. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie Spółdzielni do domagania się konkretyzacji jej uprawnień lub obowiązków, w stosunku do zrealizowanego aktu. Nie istnieje w tym przypadku interes prawny wnioskującej o stwierdzenie nieważności orzeczenia, który ma charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. (J. Borkowski, Komentarz do art. 28 kpa., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 2 i 7 s. 174-175, 181, wraz z powołaną tam literaturą i orzecznictwem). Ponadto Sąd zwraca uwagę, że istotne jest też to, iż postępowanie w trybie nadzorczym zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni pismem z dnia 10 maja 2007 r., na podstawie art. 157 § 2 kpa. Zgodnie z tą regulacją postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżący w skardze i odwołaniu nie kwestionują faktu wszczęcia postępowania z wniosku strony - a okoliczność ta jest bezsporna - jednak uważają, że postępowanie nie mogło zostać umorzone, bowiem to oni mieli interes prawny w jego kontynuowaniu. Powyższy pogląd uznać należy za błędny. Wnioskodawca postępowania utracił legitymację do uczestniczenia w nim. Wynikało to z tego, że prawo, które zostało mu przyznane, zrealizował. Skoro zatem postępowanie zostało wszczęte na wniosek, a nie z urzędu, to organ musiał uwzględnić powyższe fakty jak też to, iż wnioskodawca nie mógł już popierać w sposób skuteczny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Prawidłowo przyjął zatem organ odwoławczy, że wystąpiły przesłanki podmiotowe do umorzenia postępowania. W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa., m.in. w sytuacji, gdy strona postępowania administracyjnego utraciła przymiot, o którym mowa w art. 28 kpa (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ LEX). Jak wykazano powyżej tak właśnie stało się w niniejszej sprawie. Przy czym jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 878/16 (publ. LEX nr 2299806) - a sąd obecnie rozpoznający sprawę w pełni podziela to stanowisko - regulacja trybu postępowania nieważnościowego powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156-159 kpa. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe, zatem również art. 105 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wówczas, gdy brak jest obowiązującej w obrocie prawnym decyzji lub wyłączona zostanie dopuszczalność weryfikacji decyzji w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. Tak też się stało w kontrolowanym obecnie postępowaniu administracyjnym, bowiem wyłączona została dopuszczalność weryfikacji wskazanej decyzji, gdyż podmiot na żądanie którego zostało wszczęte postępowanie, utracił legitymację do udziału w nim. Z tych przyczyn niezasadne są zarzuty skargi, iż wnoszący skargę mieli interes w tym postępowaniu. Powoływany fakt jest obojętny dla niniejszego postępowania. Strona skarżąca, chcąc zainicjować kontrolę nadzorczą aktu z 1971 r., może wystąpić z własnym wnioskiem i wykazać swój interes prawny w postepowaniu, a wówczas organ będzie zobowiązany zbadać to orzeczenie w powołanym trybie. Z powyższych względów rozstrzygnięcie organu należało uznać za prawidłowe i odpowiadające prawu. Podsumowując, Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji organ wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył on stan faktyczny sprawy, zasadnie uznał za konieczne umorzenie postępowania oraz prawidłowo i wyczerpująco uzasadnił swoje rozstrzygnięcie - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.