I SA/Wa 1826/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] m. W. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nr [...] lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy W. przeznaczonych do sprzedaży w budynku położonym przy ul. [...] wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, postanowił wykreślić z powyższego wykazu lokal mieszkalny oznaczony nr [...]. Uzasadniając powyższą uchwałę Zarząd podniósł, że w dniu 29 lipca 2011 r. P.K. wystąpił z ankietą o wykup lokalu nr [...] położonego przy ul. [...]. Lokal ten składa się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej [...] m2, w tym powierzchni mieszkalnej [...] m2. Organ podniósł, że przedmiotowy lokal został przeznaczony do sprzedaży uchwałą Zarządu nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r., kiedy sytuacja mieszkaniowa miasta i wynikająca z niej polityka była inna, a obecnie – mając na uwadze treść uchwały Rady W. z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem W. na lata 2008-2012 r., a także wytyczne Prezydenta W. zawarte w piśmie z dnia 1 października 2010 r., nr [...] – niecelowym jest sprzedaż tego lokalu. Z dokumentów tych wynika bowiem, że sprzedaż lokali ma być efektem przemyślanej koncepcji gospodarowania nieruchomościami, a nie spełnianiem oczekiwań ich najemców. Jednocześnie organ podkreślił, że mieszkanie nr [...] jest lokalem o średniej powierzchni, na które jest najwyższe zapotrzebowanie i dlatego należało podjąć uchwałę z dnia [...] lutego 2012 r. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P. K. wezwał Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. Z pisma z dnia 20 maja 2013 r., nr [...] wynika, iż Zarząd nie znalazł postaw do zmiany decyzji w przedmiocie sprzedaży lokalu nr [...]. W takiej sytuacji P.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że oświadczenie manifestujące wolę kupna lokalu złożone zostało na wymaganym przez Miasto W. formularzu. Organ ten jednak, najpierw zwlekał z realizacją transakcji, po czym podjął w dniu [...] lutego 2012 r. uchwałę uniemożliwiającą realizację przysługujących mu praw. Skarżący stwierdził, że wycofanie lokalu nr [...] ze sprzedaży nie było podyktowane potrzebą realizowania zmienionej polityki lokalowej, lecz "restrykcji personalnie do niego adresowanej" z uwagi na wygrany proces o ustalenie, iż wstąpił w stosunek najmu tegoż lokalu po swojej matce. W ocenie P. K. podejmowanie uchwały usuwającej z wykazu konkretny lokal tylko dlatego, że jego najemca wystąpił o jego wykup, narusza art. 35 i art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako oczywiście bezzasadnej z uwagi na fakt, że sprawa sprzedaży przez gminę, w trybie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości, których jest ona właścicielem, na rzecz osoby fizycznej będącej najemcą lokalu mieszkalnego, jako należąca do sfery dominalnej, mieszczącej się w sferze prawa cywilnego, a nie imperialnej działań gminy, nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych. Ponadto organ zaznaczył, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, sporządzenie wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży i podanie go do publicznej wiadomości, nie stanowi oferty w rozumieniu art. 66 Kc i nie rodzi po stronie lokatora zgłaszającego chęć wykupu lokalu roszczeń, w sytuacji gdy gmina – jako właściciel – odstąpi od zamiaru jego zbycia. Roszczenia występują dopiero w chwili ustalenia w protokole z negocjacji istotnych warunków umowy sprzedaży, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tym samym nie można uznać, by strony wiązała jakakolwiek oferta dotycząca zbycia lokalu, co z kolei oznacza, że gmina mogła dysponować nim w dowolny sposób. W odpowiedzi na skargę organ zaznaczył również, iż w jego ocenie skarga została wniesiona z pominięciem procedur określonych w art. 52 i 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący złożył bowiem pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" w dniu 15 kwietnia 2013 r. w sytuacji, gdy o podjętej uchwale dowiedział się 7 marca 2012 r. Owo więc wezwanie zostało złożone w uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego do jego złożenia (art. 52 § 3 w/w ustawy), a ponadto nie może być traktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 w/w ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. W pierwszej kolejności Sąd winien odnieść się jednak do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzucenie przedmiotowej skargi ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych. Rozpatrując tę kwestię Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę przez Zarząd Dzielnicy [...]. Z treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wynika właściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, które są objęte właściwością sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. pozostają w ścisłym związku z przepisami ustaw regulujących ustrój samorządu terytorialnego, które określają nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje zarówno uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Organem gminy jest także organ dzielnicy w gminie, któremu przekazano określone zadania i kompetencje należące do właściwości gminy. Uchwały lub zarządzenia organu dzielnicy mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Zagadnienie to było rozważane między innymi w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów (uchwała z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, ONSA 1998, z. 4, poz. 109; uchwała z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 52). Należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 6 listopada 2000 r., w której – odwołując się także do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93, OTK 1994, nr II, poz. 46 – stwierdzono, że "działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych." Uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży w budynku położonym przy ul. [...] w W. ma charakter administracyjnoprawny. Jest to uchwała organu jednostki pomocniczej (dzielnicy) uprawnionej do wykonywania funkcji organu gminy (Miasta W.) w przedmiocie przeznaczenia lokalu gminy do sprzedaży. Tego rodzaju uchwała, wydana w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczy niewątpliwie spraw z zakresu administracji publicznej. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 października 2002 r. sygn. akt I SA 632/02, z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1284/09, z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2466/11 oraz z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 677/13). Z powyższych względów uznać należało, że zaskarżona uchwała mieści się w pojęciu uchwał organów jednostek samorządu gminnego z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Właściwość sądów administracyjnych w tych sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Tym samym, jako że zaskarżony akt mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to nieuzasadnione jest stanowisko organu, jakoby przedmiotowa skarga została wniesiona z pominięciem procedur określonych w art. 52 i 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku tych aktów nie ma zastosowania termin 14-dniowy, o którym mowa w art. 52 § 3, zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy wnieść przed wniesieniem skargi, co zostało uczynione. Skarżący zachował również termin uprawniający go do skutecznego wniesienia skargi, a wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. Po wniesieniu do Zarządu Dzielnicy [...] wezwania do usunięcia naruszenia prawa (datowanego na dzień 15 kwietnia 2013 r.), organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, którą ten otrzymał 25 maja 2013 r. Skarga zaś do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została nadana 24 czerwca 2013 r., a więc w terminie 30-dniowym, określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia również wymaga, że interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wynika z przysługującego mu prawa najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], wchodzącego w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) prawa pierwszeństwa. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje m.in. osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Osoby takie zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Wskazane osoby korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeśli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, co miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Stanowiący bowiem załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. wykaz nr [...] lokali mieszkalnych przeznaczonych do zbycia zawierał dokładnie wyliczoną cenę 1 m2 powierzchni użytkowej przedmiotowego lokalu oraz cenę 1 m2 powierzchni działki. Podane również zostały powierzchnie lokalu i gruntu oraz bonifikaty możliwe do uzyskania i zasady wnoszenia ustalonych opłat. Ustalone zatem zostały wszystkie elementy istotne dla określenia ceny wykupu lokalu i działki. Podkreślenia wymaga, że przywołane przepisy art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają żadnej dodatkowej przesłanki, która warunkowałaby możliwość skorzystania z przysługującego prawa pierwszeństwa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, taką dodatkową przesłankę wprowadził natomiast, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, Zarząd Dzielnicy wskazując, że powodem wykreślenia lokalu skarżącego z listy innych lokali przeznaczonych do sprzedaży jest to, że organ zmienił zdanie i lokal ten chce wykorzystać w inny sposób. Przepisy wskazane jako podstawa prawna podjętej uchwały nie zawierają uprawnienia do odstąpienia od gwarantowanego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawa pierwszeństwa. Natomiast uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. W. ma charakter typowo kompetencyjny, natomiast treść rozdziału VIII Pt. "Działania w zakresie poprawy wykorzystania i racjonalizacji gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta W." załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta W. na lata 2008-2012 nie wprowadza żadnych dodatkowych wymagań w związku z uprawnieniami płynącymi z zasady pierwszeństwa w stosunku do zawartych w przepisie art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższej uchwały wynika jedynie, że wobec zmniejszających się zasobów lokalowych stanowiących własność miasta W. dzielnice aktualnie powinny w sposób przemyślany i racjonalny typować lokale do sprzedaży najemcom. Zdaniem Sądu Zarządy Dzielnic powinny jednak takich analiz dokonywać przede wszystkim de lege ferenda na etapie przygotowującym odpowiednią uchwałę. Z powołanego wyżej przepisu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że pierwszeństwo najemcy do nabycia lokalu aktualizuje się wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości i osoby, którym przysługuje roszczenie nabycia nieruchomości skorzystają z pierwszeństwa, jeśli spełnią warunki wskazane w przepisie art. 34, tj. wyrażą zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy w związku z zawiadomieniem o sprzedaży nieruchomości. Orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie interpretacji charakteru zasady pierwszeństwa uregulowanej w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołuje się do rozważań Trybunału Konstytucyjnego na temat zasady pierwszeństwa zawartych w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r. w sprawie sygn. akt W 19/95 (OTK 1996/3/25). Dokonując wykładni przepisu art. 23 ust. 4 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Trybunał wskazał, że zasada pierwszeństwa byłych właścicieli ma niemniejsze znaczenie niż zasada przetargu. W konsekwencji, skutki naruszenia pierwszeństwa ustanowionego normą o charakterze bezwzględnie obowiązującym, gdy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca skorzystali już z pierwszeństwa, należy rozpatrywać w kontekście przepisu art. 58 § 1 Kc (bezwzględna nieważność). Takie same konsekwencje występują w sytuacji, w której uprawnieni zostaną pozbawieni możliwości skorzystania z pierwszeństwa. Podsumowując powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, że co do zasady gmina jako właściciel spornego lokalu może zmienić zdanie na temat przeznaczenia go do sprzedaży i zmienić w tym zakresie także własną uchwałę, ale zdaniem Sądu może to zrobić jedynie do czasu zaakceptowania przez uprawnionego najemcę przedstawionej mu oferty. W rozpoznawanej sprawie matka skarżącego – A. K. taką ofertę otrzymała w zawiadomieniu z dnia 18 kwietnia 1996 r. o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży. W tym momencie zaktualizowało się prawo pierwszeństwa, które obwarowane było wyłącznie tym, że jeśli w ciągu miesiąca od daty jego otrzymania najemca nie złoży oświadczenia, to jedynym skutkiem w przyszłości może być zmiana ceny wyjściowej m2 powierzchni lokalu i ceny 1 m2 gruntu. Ponieważ A. K. nie złożyła takiego oświadczenia, to zdaniem Sądu organ mógł przez wiele lat jako właściciel lokalu zmienić zdanie na temat jego przeznaczenia do sprzedaży poprzez zmianę odpowiedniej uchwały, ale tego nie uczynił, dokonując zmiany swojego stanowiska dopiero po złożeniu przez jej następcę prawnego wniosku o wykup. Istotnym jest, że w dacie składania wniosku (ankiety), tj. w dniu 29 lipca 2011 r. uchwała o sprzedaży między innymi lokalu nr [...] obowiązywała, a skarżący spełniał wszystkie wymogi przewidziane prawem do nabycia na własność przedmiotowego lokalu. Dlatego też zmiana uchwały o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży tylko w zakresie lokalu nr [...], którego najemcą jest skarżący, już po złożeniu przez niego wniosku o wykup, pozbawiona jest podstaw prawnych i została podjęta z naruszeniem art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy, ani też z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynikają żadne istotne przesłanki leżące u podstaw takiego działania organu, który dokonał niekorzystnej dla skarżąceo zmiany swojego stanowiska. Taką przesłanką nie może być twierdzenie, że tego typu lokale są potrzebne organowi dla zaspokojenia potrzeb innych mieszkańców. Także brak przeprowadzenia rokowań bezpośrednio ze skarżącym nie powoduje, że organ mógł wycofać się z wcześniej złożonej oferty jego poprzednikowi prawnemu. Jak wynika z art. 28 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzonych z nabywcą. Jeżeli rokowania stanowią obowiązkowy element warunkujący zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, to organ powinien je zainicjować i sporządzić protokół z ich przeprowadzenia. Brak takich negocjacji, których inicjatorem powinien być organ, nie może powodować ujemnych konsekwencji dla najemcy lokalu i tym samym nie może stanowić przesłanki do uchylenia uchwały w sprawie przeznaczenia lokalu do wykupu. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku bowiem aktów zaskarżanych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zastosowanie – zgodnie z art. 101 ust. 4 – ma odpowiednio art. 94 w/w ustawy, w myśl którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2). Jako że zaskarżona uchwała została podjęta [...] lutego 2012 r., Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.