I SA/Wa 1828/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. B., dalej "Skarżąca", od decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad siostrą D. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. J. B. [...] lutego 2019 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad swą niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą D. B. Jest ona zaliczona do osób całkowicie niezdolnych do samodzielnej pracy i egzystencji - co wynika z orzeczenia lekarza orzecznika z [...] kwietnia 2018 r. Podstawę prawną do uzyskania świadczenia jest art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. (t.j. D.U. 2020.1111), dalej "ustawa o świadczeniach rodzinnych". Organy ustaliły na podstawie wywiadu środowiskowego, że D. i J. B. zamieszkują wspólnie z matkę T. B. D. B., lat 42 jest [...] i całkowicie niezdolna do pracy i stan ten powstał przed 16 tym rokiem życia. J. B., lat 39, jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha przeliczeniowych otrzymanego od rodziców. Nie opłaca składek na KRUS). W oświadczeniu złożonym do organu stwierdziła, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Mąż i syn T. B. nie żyją. Nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji D. B. T. B. jest przewlekle chora. Stwierdzono u niej [...], [...], [...], [....]. W 2013 r przebyła zawał serca. Nie przedłożyła orzeczenia o niepełnosprawności. Pobiera emeryturę z KRUS. Organ ustalił na podstawie wywiadu, że J. B. uczestniczy w opiece nad siostrą. Pracownik socjalny, który przeprowadzał wywiad nie był w stanie ustalić zakresu tej pomocy ze strony matki. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji wskazał, że dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca, nie będąca osobą spokrewnioną z siostrą w pierwszym stopniu musiałaby wykazać, że matka T. B. nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną córką. Wskazano, że obowiązek alimentacyjny, o czym stanowią przepisy art. 129 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obciąża rodzeństwo po wstępnych. Powstaje gdy nie ma innej osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy taka osoba nie jest w stanie uczynić zadość temu obowiązkowi albo gdy uzyskanie od niej na czas potrzebny uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami – co wynika z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W świetle wyżej powołanych przepisów obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności rodziców. Organ stwierdził, że w świetle przedstawionych dowodów nie ma przeszkód aby matka zajmowała się córką. Możliwość przyznania siostrze świadczenia pielęgnacyjnego mogłaby być rozważana dopiero w razie ustalenia, że rzeczywiście a nie teoretycznie obciąża ją obowiązek alimentacyjny względem siostry – art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zwrócono uwagę, że wykonywanie obowiązku alimentacyjnego nie musi polegać na świadczeniu osobistej pomocy ale także na świadczeniu pieniężnym. Wobec braku ustalenia obowiązku alimentacyjnego siostry J. B. wobec D. B., która ma matkę czyli osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu, nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie J. B. prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła J. B. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła, że decyzja jest krzywdząca i nadużywająca jej praw. Nie ustalono w sposób prawidłowy stanu faktycznego a ten wskazuje, że Jej siostra D. wymaga stałej opieki przy zwykłych czynnościach życia codziennego takich jak przygotowywanie posiłków, podawanie lekarstw, mycie się czy ubieranie. Siostra jest krewną w linii prostej, posiada orzeczenie o niepełnosprawności a jej matka nie jest w stanie świadczyć nad nią opieki gdyż sama jest chora. Jej sytuacja nie pozwala na przyjęcie, że jest w stanie samodzielnie wykonywać obowiązek alimentacyjny względem córki. W związku z tym obowiązek alimentacyjny przeszedł na siostrę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie podpada w pierwszej fazie pod art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z pracy lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 t. kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 132 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności (po krewnych w linii prostej – tu matki), powstaje dopiero gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Co do zasady bowiem, zgodnie z art. 128 i 129 K.r.i.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, zstępnych przed wstępnymi, wstępnych przed rodzeństwem. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych daje w art. 17 ust 1a, osobom o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, tj. osobom, które zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagając opieki, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy spełnione zostaną łącznie następujące warunki: 1. Rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. Nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3. Nie ma osób o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy odmówiły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazują, że skarżąca nie spełnia warunków o jakich mowa w art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczenia rodzinnych a także dlatego, że obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności obciąża matkę D. B. Oczywiście argumenty te są, co do zasady trafne, jednakże dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy je odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji R.P. oraz celu tych unormowań (tzw. prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa). Świadczenia pielęgnacyjne powinny być przyznawane osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia (p: wyroki NSA: z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK829/16, 12 maja 2017/, I OSK328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18). Jak równocześnie wskazywane jest w orzecznictwie, na gruncie art. 2 Konstytucji R.P. (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2015 r., I OSK 1286/14), wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa realizowana jest przez sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego ramami Konstytucji porządku prawnego. Jednym ze środków służących realizacji tych celów jest możliwość dokonywania wykładni rozszerzająca ustaw oparta na założeniu racjonalności ustawodawcy w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności gdy istnieją wyższe, ważniejsze zasady i wartości niż literalnie wykładane normy. Kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i 8 Konstytucji zasadą podległości sędziów Konstytucji zobowiązani są ono wziąć pod uwagę nie tylko literalne brzmienie normy prawnej ale i przepisy Konstytucji i dokonać takiej wykładni, która w jak najpełniejszy sposób umożliwi realizację norm i wartości konstytucyjnych. W takiej sytuacji przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego innymi osobom niż spokrewnione w I stopniu tylko wtedy gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji) oraz godzi w konstytucyjny obowiązek Państwa ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji R.P.) oraz wyrażony w art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudniej sytuacji materialnej i społecznej. Jak wynika z akt sprawy ojciec D. B. nie żyje, matka cierpi na wiele schorzeń, co wynika m.in. ze złożonej dokumentacji medycznej i orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (złożone do sądu) i nie jest osobą najmłodszą. Organy ustaliły, że J. B. opiekuje się siostrą natomiast nie ustaliły czy matka jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną córką. Brak tej możliwości powodowałby, w świetle art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, powstanie obowiązku alimentacyjnego siostry osoby niepełnosprawnej. Tym samym, Sąd uznał, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 k.r.i.o., organy nie ustaliły w sposób prawidłowy czy zaktualizował się obowiązek alimentacyjny siostry wobec siostry, co czyniłoby ją uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Przy tej ocenie organy powinny wziąć pod uwagę podeszły wiek matki, jej stan zdrowia, orzeczenie o niepełnosprawności złożone w sądzie i wskazane tam wymagania pomocy w życiu codziennym. Zasadne będzie także sporządzenie nowego wywiadu środowiskowego z położeniem nacisku na okoliczności związane z faktycznymi możliwościami sprawowania opieki przez matkę. Stosując wykładnię prokonstucyjną ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc taką która nie opiera się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1 a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ powinien ocenić czy rzeczywiście matka jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną córką i to zarówno w sensie świadczenia osobistej opieki jak i świadczenia pieniężnego. Ustalenia negatywne w tym zakresie powodują przyjęcie, że obowiązek ten przeszedł na jej córkę i skutkuje przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zwrócić uwagę, że wskazywana przez organ możliwość świadczenia pieniężnego jako formy spełnienia obowiązku alimentacyjnego nie może być iluzoryczna. Nie ulega wątpliwości, że D. B. jest osobą niezdolną do samodzielnej pomocy. W związku z tym gdyby przyjąć argumentację organu, obowiązek alimentacyjny w pieniądzu musiałby być na takim poziomie aby zapewnić D. B. zatrudnienie osoby do pomocy przy czynnościach życia codziennego. Poza tym nie bez znaczenia jest i to, że sama T. B. jest osobą chorą i niewątpliwe wymagającą opieki. Oznacza to, że także musi posiadać środki finansowa na utrzymanie, w tym leczenie. Mało prawdopodobne jest aby świadczenia z KRUS które otrzymuje, były wystarczające na oba te cele. Dlatego, organ tym bardziej powinien ustalić czy stan zdrowia T. B., pozwala na świadczenie pomocy fizycznej wobec córki D. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ po uzupełnieniu materiału dowodowego, we wskazanym zakresie, dokona ponownej oceny spełnienia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, przy dokonaniu wykładni prawa dokonanej przez Sąd. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Sąd p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.