I SA/Wa 1831/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym ze skargi P. U. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z 9 maja 2022 r., DAP-WN-727-121/2021/WWP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z 14 grudnia 2021 r., DAP-WPK-727-1-554/2021/MGa odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 11 kwietnia 1996 r. znak GKG.III.7220/kon/54/10/96. Decyzją tą stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę S. nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ew. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Powodem odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie, że Skarżąca, P. U. nie ma interesu prawnego we wszczęciu niniejszego postępowania. Nie posiada bowiem tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, której dotyczyła komunalizacja. Tytuł ten przysługiwał w dacie komunalizacji Skarbowi Państwa. Organ zwrócił nadto uwagę, że kwestia jej przymiotu strony była badana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji i zarówno organ jak i sąd w wyroku WSA w Warszawie z 9 czerwca 2021 r, sygn. akt I SA/WA 2826/20 uznały jego brak a toczone wówczas postępowanie zostało umorzone. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna zawarta w tym wyroku była wiążąca dla organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca zaskarżając postanowienie wraz z postanowieniem poprzedzającym i wnosząc o ich uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego i bezzasadnym przyjęciu, że: (i) Skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, w którym doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 11 kwietnia 1996 r., znak: GKG.III.7220/kom/54/10/96, (ii) poprzednikowi prawnemu Skarżącej (który w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej pozostawał - z uwagi na bezprawność przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa - jej właścicielem) nie przysługiwał przymiot strony postępowania komunalizacyjnego - co w konsekwencji skutkowało bezpodstawną odmową wszczęcia postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 61 a § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w następstwie błędnego przyjęcia, że Skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania, w którym doszło do wydania zaskarżonych postanowień; 3. naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 158 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zaniechaniu wydania decyzji stwierdzającej nieważność przedmiotowej decyzji Wojewody [...]; 4. naruszenie przepisów postępowania - tj., art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "ppsa"), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu się przez MSWiA do oceny prawnej i wytycznych zawartych w: (i) wyroku WSA w Warszawie z 3 października 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 1646/18 oraz (ii) wyroku NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt: I OSK 605/19, obligujących organ .do merytorycznego załatwienia sprawy; 5. naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na działaniu wbrew ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, w tym na: (i) uchybieniu zasadzie praworządności w szczególności przez zignorowanie oceny prawnej oraz niedopełnienie wytycznych, zawartych w ww. orzeczeniach WSA z 3 października 2018 r. i NSA z 29 maja 2020 r., obligujących MSWiA do merytorycznego załatwienia sprawy, (ii) naruszeniu zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela (który obejmuje możliwość poddania sprawy rozpatrzeniu organowi władzy publicznej i uzyskania merytorycznego jej rozstrzygnięcia), oraz - w konsekwencji (iii) prowadzeniu sprawy w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej; 6. naruszenie prawa materialnego - tj. art. 28 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnej odmowie przyznania Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym (kontrolno - nadzorczym, prowadzonym na podstawie art. 156 i n. kpa), w którym doszło do wydania skarżonego postanowienia; 7. naruszenie prawa materialnego - tj. art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisu wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: "ustawa z dnia 10 maja 1990 r."), które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że poprzednikowi prawnemu Skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (komunalizacyjnym), w którym doszło do wydania decyzji Wojewody [...] z 11.04.1996r., znak: GKG.IIL7220/kom/54/l 0/96; 8. naruszenie prawa materialnego - tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu tego przepisu (tj. niestwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej), mimo że wypełnione zostały przesłanki składające się na hipotezę normy prawnej, zawartej w tym przepisie - decyzja komunalizacyjna - decyzja Wojewody [...] z 11.04.1996 r., znak: GKG.III.7220/kom/54/10/96 wydana została bowiem z rażącym naruszeniem prawa; 9. naruszenie prawa materialnego - tj. art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: "EKPC") przez bezpodstawną zmianę własnego stanowiska co do posiadania przymiotu strony przez Skarżącą w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, mimo takiego samego stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz biorąc także pod uwagę wytyczne wskazane ww. wyrokach WSA i NSA, skutkującą ostatecznie pozbawieniem Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym oraz stwierdzeniem braku nieważności ww. przedmiotowej komunalizacyjnej decyzji Wojewody [...], mimo że postępowanie dotyczyło interesu prawnego Skarżącej, 10. naruszenie prawa materialnego — tj. art. 1 Protokołu nr 1 EKPC przez odmowę przyznania przymiotu strony Skarżącej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji brak stwierdzenia przez MSWiA nieważności ww. komunalizacyjnej decyzji Wojewody [...], co mając na uwadze wszczęte wnioskiem H. U. z 15.12.1992 r. oraz nadal niezakończone postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej o ustalenie, że m.in. nieruchomość objęta wykazem hip. Lwh [...] (wcześniej Lwh [...]) gm. kat. S. nie podlegała przejęciu na podstawie ww. dekretu, stwarza realną groźbę pozbawienia lub co najmniej znacznego utrudnienia realizacji roszczenia o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez Skarżącą, a co za tym idzie narusza prawo Skarżącej do poszanowania mienia i zakazu jego pozbawienia ukonstytuowane w przepisie art. 1 Protokołu nr 1 EKPC. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie MSWiA z 9 maja 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji był art. 61 a § 1 kpa. Rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61 a kpa ma charakter formalny i oznacza, że organ po wstępnej analizie dochodzi do wniosku, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia lub brak wniosku uprawnionego podmiotu. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych (podanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną) lub przedmiotowych tj. wtedy gdy z "innych uzasadnionych przyczyn" postępowanie nie może być wszczęte. Skarżąca wywodziła swe prawo do żądania wszczęcia postępowania z faktu, że jest spadkobiercą testamentowym H. U., syna dawnego właściciela nieruchomości przejętej dekretem o reformie rolnej, oraz wykonawcą jego testamentu. Żądanie twierdzenia nieważności dotyczy natomiast decyzji Wojewody [...] z 11 kwietnia 1996 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa opisanej wyżej nieruchomości. Jak wynika z wniosku przedmiotowa nieruchomość oznaczona poprzednio Lwh [...] a następnie przeniesiona do Lwh [...] była przedmiotem własności J. U. Została ona przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem Skarżącej przejęcie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i to zarówno jak chodzi o przejęcie z mocy dekretu o reformie rolnej jak i następczo przejęcie nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej. Spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa strona skarżąca upatrywała w niebraniu udziału w postępowaniu komualizacyjnym następców prawnych właściciela nieruchomości, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 28 kpa. Oczywiście zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest niebudzący żadnych kontrowersji pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, albo prawo zarządu do tej nieruchomości Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r., potwierdzany decyzją komunalizacyjną, wydaną na podstawie powołanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ww. ustawy (por. (por. wyroki NSA z: 9 stycznia 2018 r., I OSK 1472/17, LEX nr 2436441, 9 grudnia 2020 r., I OSK 2747/18, LEX nr 3093255, 16 listopada 2018 r., I OSK 190/17; 9 maja 2017 r., I OSK 1181/15; 10 lutego 2017 r., I OSK 2099/16; 16 maja 2012 r., I OSK 660/11; 13 kwietnia 2012 r., I OSK 511/11). Wobec tego, jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego, winien wykazać, że legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Co równie istotne nie jest wystarczające powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 10 lutego 2017 r., I OSK 2099/16, wyraził pogląd, iż "brak przedłożenia powyższego dokumentu (...) uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W konsekwencji już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można w takiej sytuacji stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej albo o wznowienie postępowania zakończonego tego rodzaju decyzją nie posiada legitymacji procesowej. Skarżąca jako spadkobierca byłego właściciela tej nieruchomości nie posiada żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości ani w dacie komunalizacji ani w dacie kiedy decyzja komunalizacyjna była wydawana. Nieruchomość stanowiła na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej własność Skarbu Państwa. Żądanie przez Skarżącą wydania decyzji o niepodleganiu nieruchomości pod działanie dekretu nie kreuje jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Kwestia przymiotu strony tj. P. U. była już badana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z 11 kwietnia 1996 r. znak GKG.III.7220/kom/54/10/96. Jak trafnie tam wskazano brak było udokumentowanego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości na 27 maja 1990 r. co skutkowało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Co prawda w tamtej sprawie Skarżąca występowała jako wykonawca testamentu a nie jako spadkobierca po dawnym właścicielu nieruchomości to nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie w obecnie rozpoznawanej sprawie. Nawet będący spadkobiercą H. U. nie legitymowała się ona tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości po przejęciu jej na mocy dekretu o reformie rolnej na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy dokonał wstępnej oceny wniosku i uznał, że skarżąca nie jest uprawniona do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ do którego skierowano wniosek dokonywał wyłącznie czynności mających na celu ustalenie czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego a więc wyłącznie czynności o charakterze formalnym. W tym aspekcie organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego a tym bardziej nie mogły dopuścić sią naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, za organem, że w postępowaniu komunalizacyjnym biorą udział Skarb Państwa, jako właściciel, Gmina jako podmiot ubiegający się o komunalizację i ewentualnie każdy inny podmiot który wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją (co w konsekwencji wyklucza komunalizację). Organy, jak i inne podmioty prawa, związane są jednocześnie domniemaniami prawnym wynikającymi z wpisów w księgach wieczystych (zgodności z rzeczywistym stanem prawny). Treść księgi wieczystej przesądza o tytule prawnym do opisanej w niej nieruchomości. W niniejszej sprawie organ powołał się na księgę wieczystą nr [...] i wynikający z niej tytuł prawny do przedmiotowej działki, przysługujący Skarbowi Państwa na podstawie wniosku z 1 lipca 1994 r. dz.kw. [...] oraz przy przeniesieniu z Lwh [...] i Lwh [...]. Księga ta obejmowała działkę [...]. Kopia księgi wieczystej znajduje się w aktach administracyjnych (k 73 i następne). Trafnie zatem na tej podstawie organ uznał, że Skarżąca, jako spadkobierca byłego właściciela nieruchomości w świetle zapisów księgi wieczystej nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki o nr ew. [...] a więc nie wykazała aby, na gruncie art. 28 kpa posiadała interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa procesowego sprowadzających się, zdanie Skarżącej, do nie uwzględnienia dotychczasowego stanowiska organów i sądu co do przysługiwania legitymacji skargowej. Ani z wyroku NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 605/19 ani wyroku WSA w Warszawie z 20 października 2018 r., I Sa/Wa 1646/18 nie wynika aby sądy uznały legitymację skargową Skarżącej. Sądy wypowiadały się na temat braku podstaw do zawieszenia postępowania wskazując, że nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania wniosku nieważnościowego gdyż pomiędzy sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej a sprawą prowadzoną na podstawie przepisów o reformie rolnej nie ma bezpośredniej zależności, co czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 153 ppsa i 28 kpa. Nie przesądziły w związku z tym o legitymacji skargowej Skarżącej. Poza tym, wbrew temu co wywodzi skarga, przekonanie strony o bezprawnym przejęciu majątku w trybie przepisów o reformie rolnej nie rodzi po stronie Skarżącej interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Stanowi bowiem subiektywne przekonanie o swych racjach leżących u podstaw wniosku o stwierdzenie nieważności. /zarzut pkt II. 1. skargi /. Wobec odmowy wszczęcia postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 158 § 1 i 156 § 1 pkt 2 ust. 1 kpa, gdyż rozstrzygnięcie tego rodzaju wyklucza w ogóle możliwość wszczęcia, prowadzenia i zakończenia postępowania administracyjnego. Nie zrozumiały jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji Praw Człowieka zarzucający bezpodstawną zmianę stanowiska przez organ mimo takiego samego stanu faktycznego jak w ww. powołanych wyrokach sądowych i pozbawienie strony możliwości uzyskania decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia. Art. 6 ust. 1 Konwencji statuuje prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły sąd. Nie oznacza to że prawo to należy rozumieć jako uprawnie do rozpoznania sprawy każdego i w każdej sprawie. W niniejszym przypadku Skarżącej zapewniono prawo do sądu poprzez możliwość wniesienia skargi do WSA. Konkludując, w ocenie Sądu organ w sposób wystarczający poczynił ustalenia w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Ustalenia tego rodzaju były oczywiste i nie wymagały złożonych ustaleń faktycznych, co obligowało organ do zastosowania art. 61 a § 1 kpa. Zwrócić należy uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania uniemożliwia organowi ocenę merytoryczną wniosku. Oznacza to, że organ pozbawiony jest kompetencji do oceny prawidłowości postępowania komunalizacyjnego. Nie może zatem, tak jakby tego chciała Skarżąca, oceniać prawidłowości przesłanek uzasadniających wydanie decyzji komunalizacyjnej. Badanie zgodności zapisów w księdze wieczystej zastrzeżone jest dla sądów powszechnych (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece czy art. 158 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 i 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). . Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.