I SA/Wa 187/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I SA/Wa 187/14 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] (dalej "Województwa") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania z tytułu wydzielenia z nieruchomości, której podział został zatwierdzony na wniosek właściciela, działki pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, orzekł o utrzymaniu decyzji Starosty w mocy. II. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: 1. Ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] (dalej "decyzją podziałową") Wójt Gminy W. (dalej "Wójt") zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej księgą wieczystą KW [...], położonej w miejscowości Ł. gmina W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie Ł. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni [...] ha (dalej "przedmiotowa działka" albo "działka"), wydzielona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej – ulicy [...]. 2. Pismem datowanym na 1 marca 2012 r. J. S. (dalej "wnioskodawca" albo "były właściciel"), właściciel nieruchomości, z której wydzielono przedmiotową działkę pod drogę wojewódzką, wniósł do Starosty o wypłatę odszkodowania z tytułu przejścia przedmiotowej działki na własność Województwa z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. 3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art.98 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm.), dalej "ustawy", Starosta ustalił na rzecz wnioskodawcy należne od Województwa odszkodowanie w wysokości [...] złotych z tytułu wydzielenia z nieruchomości wnioskodawcy (w następstwie zatwierdzenia podziału tej nieruchomości na wniosek wnioskodawcy), działki pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. Uzasadniając wydane orzeczenie, Starosta wskazał w szczególności, co następuje: (1). Stosownie do art.98 ust.3 ustawy ustalenie w formie decyzji administracyjnej, na rzecz byłego właściciela, odszkodowania z tytułu przejścia na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa działki gruntu, o której mowa w art.98 ust.1 ustawy, następuje w następstwie niedojścia do skutku uzgodnień odnośnie wysokości tego rodzaju odszkodowania pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. (2). Wskazana wyżej przesłanka do ustalenia odszkodowania w formie decyzji administracyjnej wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem nie doszło w niej do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy Województwem a wnioskodawcą. Pismo wnioskodawcy, skierowanej w powyższej sprawie do Województwa, pozostało bowiem pozostawione bez odpowiedzi wyznaczającej choćby konkretny termin rozpoczęcia uzgodnień w sprawie. Ustaleń tego rodzaju nie zawarto w szczególności w skierowanym do wnioskodawcy piśmie Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 6 lipca 2012 r. (3). W toku postępowania administracyjnego, w dniu 19 listopada 2012 r., rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, ustalający wartość rynkową przedmiotowej działki na kwotę [...] zł. W oparciu o te ustalenia wydano orzeczenie w niniejszej sprawie. 4. Województwo, w imieniu którego działał Marszałek Województwa, wniosło do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty, kwestionując ustalenie Starosty, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia należnemu wnioskodawcy odszkodowania, zostało poprzedzone stadium rokowań pomiędzy stronami, które nie doprowadziły do uzgodnienia przedmiotowego odszkodowania. W odwołaniu podniesiono, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjnym stadium szeroko rozumianego postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania, poprzedzającym postępowania administracyjne w tej kwestii. W niniejszej sprawie Województwo poinformowało wnioskodawcę o woli przystąpienia do rokowań, informując jednocześnie, że data rokowań zostanie ustalona odrębnym pismem. W tej sytuacji orzeczenie Starosty jest przedwczesne, co oznacza konieczność uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania w sprawie. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odwołanie Województwa od decyzji Starosty, Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Wojewoda stwierdził w szczególności, co następuje: 1. Podzielić należy stanowisko Starosty, że w sprawie wystąpiły przesłanki do ustalenia stosownego odszkodowania na rzecz byłego właściciela działki w drodze administracyjnej, albowiem zainteresowane strony nie doszły do porozumienia w tej kwestii. 2. Podkreślić w związku z powyższym należy, że pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. wnioskodawca zwrócił się do Zarządu Województwa o przystąpienie w terminie 30 dni od otrzymania pisma do rokowań w zakresie wypłaty jednorazowego odszkodowania w kwocie [...] zł w drodze porozumienia. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, udzielonej pismem z dnia 6 lipca 2012 r., właściwa komórka organizacyjna Urzędu Marszałkowskiego poinformowała skarżącego, że wnioski o wypłatę odszkodowania rozpatrywane są zgodnie z kolejnością ich wpływu oraz że wniosek byłego właściciela został zarejestrowany pod numerem [...], w związku z czym o terminie negocjacji zostanie on powiadomiony odrębnym pismem. Z powyższego wynika, że podjęta przez byłego właściciela przejętej działki próba nawiązania negocjacji z Województwem zakończyła się negatywnie. Województwo nie podjęło bowiem rokowań na wezwanie właściciela nieruchomości. 3. W następstwie powyższego należne wnioskodawcy odszkodowanie należało ustalić decyzją administracyjną. W postępowaniu przed organem I instancji został sporządzony dowód w postaci operatu szacunkowego z wyceny wartości przejętej działki. Wycena ta została sporządzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego, regulującego sposób sporządzania wyceny nieruchomości. Powyższe stanowiło podstawę do przyjęcia przedmiotowej wyceny za wiarygodną i ustalenia na jej podstawie należnego odszkodowania. IV. Województwo wniosło do Sądu skargę na decyzję Wojewody, podtrzymując stanowisko sformułowane w odwołaniu od decyzji Starosty. V. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Wojewody było ustalenie, na podstawie art.98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za działkę gruntu, o której mowa w art.98 ust.1 ustawy, tj. działkę wydzieloną pod publiczną drogę wojewódzką w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek jej właściciela. Stosownie do art. 98 ust.1 ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (art.98 ust.2 ustawy). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art.98 ust.3 ustawy). 2. Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por. Ewa Bończak – Kucharczyk. Komentarz do art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. LEX) do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. niezbędne są: – istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz – wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2007 r., III SA/Po 1052/06, LEX nr 423855). Wysokość odszkodowania ustala się w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień między byłym właścicielem lub byłym użytkownikiem wieczystym a organem wykonawczym odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub starostą reprezentującym Skarb Państwa (jako reprezentantami beneficjantów dokonanego wydzielenia działek gruntu pod drogę publiczną). Zatem przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi zostać udokumentowane stosownym protokołem, przy czym inicjatywa podjęcia rokowań pochodzić może od każdej ze stron (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2008 r., III SA/Po 695/07, LEX nr 510380, oraz wyrok SA w Poznaniu z dnia 18 maja 2006 r., I ACa 36/06, LEX nr 271367). Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, która z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 98 u.g.n., obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2115/05, LEX nr 219399, z dnia 8 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2306/05, LEX nr 219287 oraz wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004, nr 2, poz. 83). Odszkodowanie może zostać uiszczone w formie pieniężnej lub w postaci działki zamiennej z ewentualną dopłatą, co wynika z odpowiedniego stosowania przepisu art. 131 u.g.n. (w sprawie zasad przyznawania odszkodowania w formie działek zamiennych por. komentarz do art. 131 u.g.n.). Przedmiotem uzgodnień jest wysokość, forma i termin uiszczenia odszkodowania. Uzgodnienia powinny zakończyć się zawarciem stosownej umowy, a w przypadku gdy uzgodniono uiszczenie odszkodowania w postaci nieruchomości zamiennej, to przeniesienie praw do tej nieruchomości następuje w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Uzgodnienia mogą być skutecznie prowadzone dopiero po dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stałą się ostateczna, gdyż dopiero wtedy zaczyna istnieć przedmiot uzgodnień, tj. przysługiwanie uprawnienia do odszkodowania. Wtedy powstaje też ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2002 r., I SA 1658/00). Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem albo – gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie – w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., I SA/Wa 2128/04, LEX nr 198961). W przypadku gdy nie dojdzie do uzgodnienia odszkodowania między stronami, były właściciel lub były użytkownik wieczysty działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną (lub pod poszerzenie drogi publicznej) może zgłosić wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo do tej działki do właściwego terytorialnie starosty. Wynika to z przewidzianego w art. 98 ust. 3 u.g.n. odpowiedniego stosowania zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości w przypadku, gdy nie doszło do porozumienia stron (por. komentarz do art. 128 i n. u.g.n.). 3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zasadnie uznały organy obu orzekających w sprawie instancji, że w związku z nieuzgodnieniem przez zainteresowane strony, tj. Województwo i wnioskodawcę wysokości należnego wnioskodawcy odszkodowania z tytułu przejścia na Województwo własności działki, wyodrębnionej w wyniku podziału nieruchomości wnioskodawcy, odszkodowanie to należało ustalić w drodze decyzji administracyjnej. Sąd nie podziela tym samym stanowiska skarżącego Województwa, że materiał dowodowy sprawy nie upoważniał orzekających w sprawie organów do sformułowania wniosku o niedojściu stron do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania w sytuacji, w której – jak podkreśla Województwo – podmiot ten w jednoznaczny sposób zadeklarował wolę przystąpienia do stosownych negocjacji zarówno byłemu właścicielowi (wnioskodawcy) w piśmie z dnia 6 lipca 2012 r., jak i Staroście (pismo z dnia 26 lutego 2013 r.). W ocenie Województwa, w konsekwencji złożenia przedmiotowego oświadczenia obligatoryjnym elementem procedury, mającej na celu ustalenie przedmiotowego odszkodowania (tj. procedury poprzedzającej ewentualne postępowanie administracyjne w tym przedmiocie), winno być faktyczne podjęcie przez zainteresowane strony rokowań, a dopiero ujawniona w ich toku i potwierdzona stosownym protokołem, niemożność osiągniecia porozumienia odnośnie wysokości odszkodowania, stanowiłaby przesłankę do orzekania o odszkodowaniu w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu przyjęcie bowiem, że skuteczną przeszkodę do orzekania o odszkodowaniu w formie decyzji administracyjnej stanowi już sam fakt formalnego wyrażenia przez podmiot publiczny, zobowiązany co do zasady do wypłaty odszkodowania, woli przystąpienia do stosownych negocjacji z byłym właścicielem nieruchomości, bez względu na to, czy podmiot ten podjął w rozsądnym terminie skonkretyzowane działania, zmierzające do wypełnienia złożonej deklaracji, stawiałaby wskazany wyżej podmiot publiczny w sytuacji w nieuzasadniony sposób uprzywilejowanej w stosunku do byłego właściciela nieruchomości. Wskazana w art.98 ust.3 ustawy sytuacja niedojścia przez strony do porozumienia odnośnie wysokości należnego odszkodowania, od wystąpienia której uzależnione jest wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego, wystąpi zatem nie tylko w przypadku, w którym do rokowań ostatecznie dojdzie, niemniej strony nie zdołają porozumieć się co do istoty sprawy, ale również wtedy, gdy strony wstępnie wyrażą wolę przeprowadzenia stosownych rokowań, niemniej na skutek działań, czy też zaniechań jednej z nich, do rokowań tych nie dojdzie. W niniejszej spawie były właściciel zwrócił się do Województwa z propozycją rokowań pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. W odpowiedzi na powyższe Urząd Marszałkowski, pismem z dnia 6 lipca 2012 r. poinformował wnioskodawcę o: 1) zarejestrowaniu wniosku o podjęcie negocjacji i nadaniu mu stosowanego numeru, 2) fakcie przyszłego powiadomienia wnioskodawcy o terminie negocjacji. Pomimo upływu znacznego czasu Województwo nie poinformowało wnioskodawcy o wskazanym wyżej terminie. Odpowiadając na zapytanie Starosty w tej kwestii z dnia 6 lutego 2013 r. (sformułowane przed wydaniem przez ten organ orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] czerwca 2013 r.), pismem z dnia 26 lutego 2013 r. (a zatem osiem miesięcy po wystosowaniu pisma do wnioskodawcy z dnia 6 lipca 2012 r.), Urząd Marszałkowski jedynie podtrzymał dotąd zajmowane stanowisko. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby w toku postępowania prowadzonego przez Starostę i zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., ewentualnie w toku postępowania odwoławczego Województwo wyraziło wolę przystąpienia do negocjacji z wnioskodawcą w skonkretyzowanym terminie. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że w sprawie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art.98 ust.3 ustawy, tj. strony nie doszły do porozumienia w sprawie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości, co stanowiło podstawę do ustalenia tego odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. 4. Odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano oceny wiarygodności wskazanego wyżej dowodu, szczegółowo analizując zgodność sposobu jego sporządzenia z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz.2109 z późn., zm.). Ocena ta, stwierdzająca prawidłowość operatu, nie budzi zastrzeżeń Sądu. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.