I SA/Wa 1976/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia "T." SA w W. nieruchomością położoną w W. przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Poznański decyzją z dnia [...] listopada 1991 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "T." SA w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] ha, zapisanego w KW [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Z wniosku R. M. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji uwłaszczeniowej zakończone decyzją z dnia [...] września 2007 r., którą Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. M. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister wyjaśnił, że sprawa dotyczy zbadania, czy decyzja uwłaszczeniowa jest obarczona wadą z art. 156 § 1 kpa w chwili jej wydawania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczenie dokonane z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. nie narusza praw osób trzecich. W oparciu o akta sprawy organ stwierdził, że nieruchomość objęta uwłaszczeniem była własnością Skarbu Państwa, na co wskazują zapisy w księdze wieczystej KW [...] i jednostka uwłaszczona legitymowała się prawem zarządu. Znajdujący się w aktach uwłaszczeniowych poświadczony skrócony odpis księgi wieczystej KW [...] z dnia 1 października 1991 r. nie zawiera żadnych ostrzeżeń, ani zastrzeżeń co do wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Powyższe wskazuje, że spełnione były przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Z załączonej do pisma wnioskodawcy z dnia 25 października 2007 r. kopii odpisu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 3 sierpnia 2004 r. sygn. akt II CK 448/03 wynika, że zawiadomienie o dokonanych wpisach Skarbu Państwa zostało doręczone R. M. dopiero w dniu 27 maja 2002 r. Zatem, ani do dnia 5 grudnia 1990 r., ani do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej dokonany wpis Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości nie był podważany. R. M. dopiero wnioskiem z dnia 7 maja 2002 r. wniósł o doręczenie decyzji (jeżeli taka została wydana) stwierdzającej, że dawne działki opisane w KW Tom [...][...] W. podpadały pod działanie przepisów o reformie rolnej. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda Wielkopolski ostatecznymi decyzjami: - z dnia [...] marca 2005 r. (nr [...]) stwierdził, że dawne działki katastralne o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nie podpadały po działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, - z dnia [...] sierpnia 2006 r. (nr [...]) stwierdził, że dawna działka katastralna nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz - z dnia [...] lutego 2007 r. (nr [...]) stwierdził, że dawne działki katastralne o nr [...] oraz [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem organu nadzoru materiał dowodowy wskazuje, że dawne działki katastralne wymienione w tych decyzjach wchodziły w skład części działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (i prawdopodobnie w niewielkiej części działki nr [...], w stosunku do której prawa rzeczowe posiada Gmina W.) objętych uwłaszczeniem. Skoro jednak do dnia 5 grudnia 1990 r., ani do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, to nie było, zdaniem Ministra, przeszkód do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Spełnienie wszystkich przesłanek uwłaszczenia obligowało organ wojewódzki do stwierdzenia na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczenia "T." SA w W. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że przywołane w zaskarżonej decyzji orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1325/04 z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 443/06 z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/06 z dnia 18 stycznia 2007 r.) wskazują, że wzruszenie przesłanki własności Skarbu Państwa po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, w sytuacji gdy roszczenie było zgłoszone po tej decyzji, nie powoduje stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, lecz wówczas mają zastosowanie przepisy o wznowieniu. Mając powyższe na uwadze, Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2007 r. Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismami z dnia 22 stycznia i 27 lutego 2008 r.) złożył R. M. W obszernym uzasadnieniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2007 r. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa, poprzez brak jego zastosowania, a także decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. rażące naruszenie art. 8 i art. 9 kpa, poprzez brak wskazania podstawy prawnej, na mocy której (i od kiedy) Skarb Państwa miał nabyć własność przedmiotowej nieruchomości, brak wyjaśnienia jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miało stanowisko Ministra Rolnictwa oraz naruszenie: - art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; - art. 16 § 1, art. 106 § 1, art. 107 § 3 i art. 19 (w zw. z art. 1 pkt 1), a także art. 7, art. 12 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 (infine), art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 2, a także art. 145 § 1 pkt 8 (w zw. z art. 7 Konstytucji) kodeksu postępowania administracyjnego; - § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; - art. 58 § 1 kodeksu cywilnego; - art. 2, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że organ nadzoru nie przeprowadził prawidłowo ponownie postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie rozpatrzył w całości wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż nie wskazał podstawy prawnej, na mocy której Skarb Państwa nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości, oraz daty takiego rzekomego nabycia, jak i wpływu stanowiska Ministra Rolnictwa wobec wniosku Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej. W ten sposób organ nie ustosunkował się do kluczowej zdaniem skarżącego kwestii mającej decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej, a dotyczącej ustalenia, czy Skarb Państwa stał się właścicielem spornych nieruchomości, a jeśli tak to kiedy i na jakiej podstawie prawnej. Skarżący podkreślił, że przedstawione przez niego deklaratoryjne decyzje Wojewody Wielkopolskiego nie spowodowały jakiejkolwiek zmiany w istniejącym rzeczywistym stanie prawnym, a jedynym ich skutkiem jest wiążące wszystkie Sądy i Organy Państwa ustalenie w zakresie braku nabycia przez Skarb Państwa w dniu 13 września 1944 r. prawa własności przedmiotowych nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem skarżącego skoro Skarb Państwa nie nabył prawa własności spornych nieruchomości w dniu 13 września 1944 r., to nie był ich właścicielem również w dniu 5 grudnia 1990 r. Tym samym Wojewoda Poznański obejmując przedmiotową decyzją grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa nie tylko rażąco naruszył prawo, ale jeszcze dodatkowo spowodował skutek sprzeczny z prawem bowiem niedopuszczalnym prawnie jest ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność osoby prywatnej, co już samo w sobie stanowi przesłankę wystarczającą do stwierdzenia nieważności tej decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie OSK 1903/05). Równocześnie skarżący wyjaśnił, że powołane przez organ orzecznictwo, mające rzekomo świadczyć o prawidłowości dokonanego przez Ministra rozstrzygnięcia, odnosi się do zupełnie innego stanu prawnego, niż stan istniejący w sprawie niniejszej i jest oparte na orzeczeniu Sądu Najwyższego (sygn. akt III ARN 21/96), którego już sama teza świadczy o braku możliwości jego zastosowania na potrzeby przedmiotowego rozstrzygnięcia, albowiem w sprawie niniejszej nigdy nie wydano jakiejkolwiek decyzji stwierdzającej, że Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości, a zatem decyzja Wojewody Poznańskiego nie zapadła (i zapaść nie mogła) w oparciu o inną ostateczną decyzję. W tej sytuacji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji lub ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarga jest zasadna o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Niniejsza sprawa dotyczy rozstrzygnięcia wzajemnej relacji zachodzącej pomiędzy nabyciem z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy ustawy przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego do gruntu, pozostającego dotychczas w jej zarządzie, a roszczeniami właściciela nieruchomości (lub jego spadkobierców) wynikającymi z wydania przez właściwy organ w trybie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) decyzji administracyjnej stwierdzającej, że konkretne nieruchomości nie podpadały pod działanie tego dekretu. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stały się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następowało odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali stwierdza decyzją wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W rozpatrywanej sprawie na podstawie tego przepisu Wojewoda Poznański wydał w dniu [...] listopada 1991 r. kwestionowaną w trybie nadzoru decyzję przyznającą grunty Skarbu Państwa będące w zarządzie "T." SA, położone w W. przy ul. [...], o powierzchni [...] ha, zapisane w księdze wieczystej Kw nr [...], w użytkowanie wieczyste tej spółce. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 2002 r. Wojewoda Wielkopolski trzema decyzjami: z dnia [...] marca 2005 r., z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz z dnia [...] lutego 2007 r. (nr [...]) stwierdził, że opisane w nich działki (w tym m.in. działki wchodzące obecnie w skład działek, których użytkowanie wieczyste było przedmiotem decyzji z dnia [...] listopada 1991 r.) nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przywołany w tych decyzjach art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są m.in. nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w tym artykule w punktach b, c, d i e przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Decyzje Wojewody Wielkopolskiego dotyczące również spornych działek stwierdzające, że nieruchomości te nie podpadały pod działanie przywołanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej spowodowały, że Skarb Państwa nie może skutecznie wywodzić swoich praw do przedmiotowych gruntów z treści akt. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Rozpatrując sprawę organ nadzoru stanął na stanowisku, że na dzień wydania decyzji uwłaszczeniowej sporna nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, na co wskazują zapisy w księdze wieczystej Kw nr [...], a jednostka uwłaszczona legitymowała się prawem zarządu do tej nieruchomości. Znajdujący się w aktach uwłaszczeniowych poświadczony skrócony odpis księgi wieczystej Kw nr [...] z dnia 1 października 1991 r. nie zawiera żadnych ostrzeżeń ani zastrzeżeń co do wpisu Skarbu Państwa jako właściciela lub zgłoszonych roszczeń osób trzecich. W tej sytuacji organ nadzoru uznał, że skoro do dnia 5 grudnia 1990 r., ani do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, to brak jest podstaw do zarzucenia kwestionowanej decyzji naruszenia prawa określonego w przesłankach zawartych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem Ministra nie było przeszkód do wydania decyzji uwłaszczeniowej, ponieważ spełnienie wszystkich przesłanek uwłaszczenia obligowało organ wojewódzki do stwierdzenia na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczenia spółki "T." SA przedmiotowymi działkami. Po przeanalizowaniu zebranych w sprawie materiałów oraz obowiązujących przepisów prawa Sąd uznał, że decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie charakteru prawnego, a co za tym idzie skutków prawnych, które wywiera decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej orzekająca, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie tego artykułu dekretu o przeprowadzenie reformy rolnej. Rozważając to zagadnienie prawne Sąd miał na uwadze pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 889/96 (niepubl.), że "w przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa), skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają więc ex tunc jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę, od której następują skutki prawne. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie, jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie." Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie przez Sąd, że decyzja stwierdzająca, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym i czas jej wydania nie może decydować o wyniku sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd przychylił się zatem do przeważającego w orzecznictwie sądowym poglądu, że decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) ma charakter deklaratoryjny, wyrażonego między innymi w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2000 r. sygn. akt IV SA 2582/98, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 889/96, uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 346/04, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 872/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 67/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1678/07, a także wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt SK 1/2006 (część IV uzasadnienia). W niniejszej sprawie przyjęcie poglądu o deklaratoryjnym charakterze decyzji Wojewody Wielkopolskiego, który stwierdził, iż opisane w wydanych przez ten organ decyzjach administracyjnych działki nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej prowadzi do wniosku, że działki te w tym trybie nie stały się prawnie własnością Skarbu Państwa. W postępowaniu nadzorczym konieczne jest zatem ustalenie, czy w dniu wydania kontrolowanej decyzji Wojewody Poznańskiego działki te pozostawały własnością hipotecznego właściciela (obecnie jego następcy prawnego, czyli skarżącego), czy były własnością Skarbu Państwa, a jeśli tak, to na podstawie jakiego tytułu prawnego. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie wskazano innej podstawy prawnej ewentualnego nabycia własności przedmiotowego gruntu przez Skarb Państwa. Należy mieć na uwadze, że ewentualne uwłaszczenie przez Wojewodę przedsiębiorstwa gruntami nie będącymi własnością Skarbu Państwa stoi w rażącej sprzeczności nie tylko z treścią art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale przede wszystkim z treścią art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym mogą być oddane jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania nadzorczego jest przede wszystkim ocena prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem materialnym, a nie tylko prawidłowość działania organu wydającego kontrolowaną decyzję. Podnoszona przez organ nadzoru okoliczność, że wydając decyzję uwłaszczeniową Wojewoda Poznański działał w oparciu o posiadane dokumenty oraz w zaufaniu do zapisów księgi wieczystej, nie może przesądzać o prawidłowości tej decyzji. Już w 1968 r. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 czerwca 1968 r. sygn. akt III CRN 139/68 (publ. OSNCP 1969, nr 5, poz. 93) rozważając zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w odniesieniu do instytucji użytkowania wieczystego określonej w art. 232 Kodeksu cywilnego przesądził, że "nabycie użytkowania wieczystego w drodze ustanowienia go przez odpowiedni organ Państwa co do nieruchomości nie będącej własnością państwową nie jest możliwe, choćby nawet nabywca działał – będąc w dobrej wierze – w zaufaniu do księgi wieczystej." Podsumowując stwierdzić należy, że ocena prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej może być zależna od treści decyzji wydanej w trybie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja stwierdzająca że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, że Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Bez pozytywnego wyjaśnienia kwestii tytułu własności Skarbu Państwa taka nieruchomość nie może być przedmiotem prawidłowego uwłaszczenia na podstawie art. 2 ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1606/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 59/05). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim prawidłowo ustalić przedmiot postępowania uwłaszczeniowego poprzez ustalenie, które konkretnie działki (lub ich określone części) były przedmiotem uwłaszczenia na podstawie decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] listopada 1991 r. W aktach uwłaszczeniowych sprawy znajduje się "Poświadczony skrócony odpis księgi wieczystej Kw nr [...]" (na którą powołuje się Wojewoda Poznański) z dnia 1 października 1991 r. Brak jest natomiast decyzji (lub innego dokumentu) o przyznaniu przedsiębiorstwu "T." prawa zarządu, z której wynikałoby, które działki były w zarządzie przedsiębiorstwa. Znajdująca się w aktach uwłaszczeniowych kserokopia decyzji Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 1990 r. (nr [...]) o przekazaniu w zarząd przedsiębiorstwu "T." działki nr [...] nie dotyczy niniejszej sprawy. Działka ta położona jest bowiem przy ulicy [...] (a nie przy ul. [...]) i zapisana była w księdze wieczystej Kw nr [...] (nie zaś w księdze Kw nr [...]). W aktach sprawy znajduje się co prawda kserokopia (niepoświadczona za zgodność) decyzji Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 1991 r. (nr [...]) jednak z jej treści w żaden sposób nie można ustalić jakich nieruchomości ona dotyczy. Jest to decyzja dotycząca jedynie zmiany opłaty rocznej za zarząd (użytkowanie) gruntu państwowego, którego powierzchnia nie zgadza się z powierzchnią wynikającą z decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Poznańskiego z dnia [...] listopada 1991 r. i "Poświadczonego skróconego odpisu księgi wieczystej Kw nr [...]" ([...] ha – [...] ha). W zakresie powierzchni decyzja ta odwołuje się do bliżej niesprecyzowanej co do przedmiotu decyzji z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], której jednak brak jest w aktach sprawy. W tej sytuacji nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia wzajemnej relacji zakresu przedmiotowego decyzji przekazującej w zarząd przedsiębiorstwu "T." konkretne (o oznaczonych numerach i powierzchniach) działki do decyzji Wojewody Poznańskiego przekształcającej ten zarząd w prawo użytkowania wieczystego. Brak jest zatem możliwości skontrolowania pod tym względem prawidłowości kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej. Różnice w powierzchniach gruntów oddanych w zarząd i uwłaszczonych nie zostały w sprawie wyjaśnione. Ponadto w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów (np. wypisów z ewidencji gruntów i budynków, odpisu z księgi wieczystej), które dokumentowały by stan faktyczny i prawny spornych działek na dzień 5 grudnia 1990 r. i mogły stanowić podstawę do określenia rodzaju gruntów, a także pozwoliły ustalić, które z tych gruntów zgodnie z istniejącymi wpisami zostały przejęte na własność Państwa i w jakim trybie oraz czy wszystkie z tych gruntów wyłączone były z zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. Obowiązkiem natomiast organu jest zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącego, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 §1 kpa. W szczególności organ powinien odnieść się do kwestii skutków prawnych decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2005 r., z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz z dnia [...] lutego 2007 r. w relacji do decyzji uwłaszczeniowych wydanych przed decyzjami dekretowymi, biorąc pod uwagę, że decyzje dekretowe mają charakter deklaratoryjny. Zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania uwłaszczeniowego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organ nadzoru nie poczynił niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 kpa, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 i 80 i 156 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.