I SA/Wa 203/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 1972 r., nr [...] - na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. z dnia [...] listopada 1969 r. - wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość będącą własnością J. S. i spadkobierców J. S., położoną w W. przy ul. [...], o powierzchni [...] ha, z czego część o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej do Wytwórni [...] - zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. Natomiast pozostała część nieruchomości o powierzchni [...] ha wywłaszczona została na wniosek poprzedniego właściciela, który na rozprawie wywłaszczeniowej został poinformowany, że zostanie ona w najbliższym czasie wywłaszczona pod arterię komunikacyjną i metro po stronie wschodniej drogi do Wytwórni [...] ([...] m2), oraz pod zieleń użyteczności publicznej i zbiornik retencyjny wód opadowych po stronie zachodniej ([...] m2). Wywłaszczenie na wniosek właściciela miało miejsce również z uwagi na fakt, iż droga dojazdowa do Wytwórni [...] przebiegała przez środek nieruchomości i przecinała nieruchomość na dwie części, czym uniemożliwiała dojazd od budynków do pozostałej części gruntów. Wnioskiem z dnia 15 marca 1988 r., z dnia 22 września 1990 r. i z dnia 19 listopada 1990 r. o zwrot nieruchomości - jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia - wystąpiła żona zmarłego właściciela S. S. Zaś pismem z dnia 24 sierpnia 1999 r. spadkobiercy poprzedniego właściciela ponownie wystąpili o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości, tj. części dawnej działki nr [...] z obrębu [...], stanowiącej część działki nr [...] oraz nr [...],[...],[...] z obrębu [...]. Następnie pismem z dnia 15 listopada 2000 r. wystąpili o zwrot działek nr [...] i nr [...], z obrębu [...], załączając szkic nieruchomości, po czym pismem z dnia [...] maja 2009 r. doprecyzowali wniosek, żądając zwrotu, m.in. działki nr [...] i części działki nr [...], z obrębu [...], zamiast działki nr [...]. W trakcie trwającego postępowania zwrotowego, umową z dnia [...] sierpnia 1996 r. Miasto W. aktem notarialnym Rep. A. nr [...] oddało do odpłatnego korzystania Przedsiębiorstwu [...] S.A. z/s w W., m.in. działkę nr [...], z obrębu [...], na okres do 30 czerwca 2004 r. Zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 1 umowy, części składowe nieruchomości gruntowych znajdujące się, m.in. na działce nr [...], przy ul. [...], przejdą na własność Spółki z chwilą ustanowienia na rzecz Spółki prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości. Do dnia wydania niniejszej decyzji prawo to, ani żadne inne prawo rzeczowe nie zostało ustanowione na przedmiotowej działce. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] Starosta Powiatu W. zwrócił spadkobiercom poprzednich właścicieli działkę nr [...], z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Decyzja ta stała się ostateczna. Zaś decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] ha - z uwagi na fakt, iż została ona wywłaszczona na wniosek właściciela oraz umorzył postępowanie w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...]. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1601/04 uchylił obie ww. decyzje - z uwagi na fakt nie ustalenia w postępowaniu stron, których interesu prawnego to postępowanie dotyczyło. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], stanowiącej wg ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, będącej częścią dawnej działki nr [...], z dawnego obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz Miasta W., - na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli: Z. C. w [...] części, M. S. w [...] części i Z. S. w [...] części. W pkt II decyzji zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł oraz kwoty [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu, tj. wybudowaniu budynku biurowo-magazynowego; łącznie [...] zł oraz orzekł o sposobie i terminie zwrotu ww. należności. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot (ust. 2). Dodał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 stwierdził, iż art. 137 ust. 2 w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot - jest niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oznacza to, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to powoduje konieczność jej zwrotu. Przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować bardzo ściśle, co potwierdza art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazujący przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie nabycia). Istotne jest zatem, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie wykonane zostało we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu. Późniejsze zagospodarowanie działki nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 671/09 nie chodzi bowiem o to, czy określone zamierzenia w ogóle i kiedykolwiek zostały osiągnięte, lecz czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości została wykonana na tej właśnie nieruchomości oraz czy nastąpiło to w ściśle określonym czasie. Starosta ustalił, że dawna działka nr [...], z obrębu [...] stanowiła działki z obrębu [...] nr: [...],[...] i [...] oraz części działek nr [...],[...] i [...]. Następnie w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...], zaś w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...]. Po odnowieniu operatu ewidencji gruntów oraz dokonanych podziałach nieruchomości dawna działka [...] z dawnego obrębu [...] aktualnie stanowi m.in. działki: nr [...], z obrębu [...], nr [...], z obrębu [...], nr [...], z obrębu [...], nr [...], z obrębu [...]. Przed podziałem, działka nr [...] stanowiła część drogi dojazdowej do dawnej Wytwórni [...] - w granicach lokalizacji inwestycji, zaś działki nr [...] i nr [...] znajdowały się poza granicą lokalizacji i zostały wywłaszczone na wniosek poprzedniego właściciela. Podniósł, że - jak wynika z pisma Urzędu Gminy W. z dnia 24 listopada 1999 r. oraz załącznika graficznego do tego pisma - nieruchomość oznaczona nr 2 stanowiąca część działki nr [...] - w zawężonych granicach do ok. 15 m szerokości - przeznaczona był pod realizację ul. [...]. Teren oznaczony nr 3,wywłaszczony pod drogę dojazdową, stanowiący część działki (przed podziałem) nr [...], obecnie nr [...] o szerokości ok. 7,5 m, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. przeznaczony był pod chodnik, zieleń, oświetlenie i uzupełnienie parkingu. Na teren oznaczony nr 3 - znajdujący się poza lokalizacją inwestycji, wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1999 r. Ponadto Urząd poinformował, że na części gruntu wywłaszczonego pod drogę dojazdową, od strony zachodniej, na powierzchni ok. [...] m2 wchodzącej aktualnie w skład działki nr [...] nie zrealizowano inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia, tylko wydano dla P. S.A. pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. i pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 2001 r., a więc po [...] latach od daty wywłaszczenia. Dodał, że nieruchomość będąca aktualnie działką nr [...], z obrębu [...], stanowi grunt niezagospodarowany i niezabudowany, porośnięty trawą i chwastami z nielicznymi drzewami (grunt położony poza liniami rozgraniczeniowym ul. [...]). Powyższe wynika z wizji w terenie z dnia 10 marca 2009 r. przeprowadzonej dla potrzeb postępowania zwrotowego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umarzająca postępowanie dot. działek nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2 oraz części działki nr [...], z obrębu [...], o powierzchni ca [...] m2. Część działki nr [...], z obrębu [...], o powierzchni ca [...] m2 wchodziła w skład nieruchomości wywłaszczonej pod drogę dojazdową. Cel wywłaszczenia zrealizowano jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości. Pozostała część została zagospodarowana dopiero w 2001 r. - przez P. S.A. z/s w W. Starosta stwierdził, iż mimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, bowiem na części nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] maja 1972 r. nie zrealizowano drogi publicznej. Budowy chodnika, pasa zieleni i części parkingów po 29 latach od wywłaszczenia nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia, gdyż jest to nowa inwestycja, nie wchodząca w zakres zadania inwestycyjnego zainicjowanego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. Poza tym drodze dojazdowej do Wytworni [...] nigdy nie nadano kategorii drogi publicznej. W aktach brak jest dokumentów stwierdzających wybudowanie drogi dojazdowej na całej wywłaszczonej nieruchomości i informacji, czy w dacie wywłaszczenia, tj. [...] maja 1972 r. droga dojazdowa do fabryki stanowiła drogę publiczną w rozumieniu ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wizja w terenie przeprowadzona w dniu 17 lutego 2009 r. wykazała, iż działka nr [...], z obrębu [...] stanowi: w części wjazd i wyjazd do budynku biurowo-magazynowego P. S.A., część parkingu P., pas zieleni i chodnik, zaś pozostała część działki jest zabudowana budynkiem biurowo-magazynowym. Teren wokół budynku utwardzony jest kostką brukową, od ul. [...] urządzony jest parking dla kilkunastu samochodów. Organ pierwszej instancji dodał, że przedmiotem zwrotu jest działka nr [...], z obrębu [...], w części znajdująca się poza lokalizacją inwestycji, wywłaszczona na wniosek poprzedniego właściciela, zatem zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...] – organ zobowiązany był ustalić, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zwrotu części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na potrzeby realizacji celu wywłaszczenia. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej, część nieruchomości wywłaszczona pod drogę dojazdową, tj. działka nr [...] o powierzchni [...] m2 - będąca w użytkowaniu wieczystym P. w W. oraz część działki nr [...], z obrębu [...] o powierzchni ca [...] m2, będąca aktualnie we władaniu P. S.A. z/s w W., nie zostały wykorzystane pod drogę dojazdową, a aktualnie możliwy jest zwrot nieruchomości, która została nabyta na wniosek właściciela, ponieważ cześć nieruchomości wywłaszczonej, znajdującej się w lokalizacji inwestycji nie została wykorzystana na ceł wywłaszczenia. Organ powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., sygn. akt. III RN [...], zgodnie z którym rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu obiektu musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Dodał, że zwrot zwaloryzowanego odszkodowania orzeczono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2010 r. sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych A. K. i W. K., w którym ustalono, że po wywłaszczeniu były podjęte działania, w wyniku których wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł. Odnosząc się zaś do kwestii uznania P. S.A z/s w W. za stronę niniejszego postępowania zwrotowego - Starosta uznał spółkę za stronę tego postępowania z uwagi na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] marca 2009 r., sugerujące, iż przymiot strony P. SA wynika z wyroku Sądu Okręgowego w W. V Wydział Cywilny z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt [...]. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Prezydent W. i P. S.A. kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zwrotu ww. nieruchomości i wnosząc o jej uchylenie. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że przesłanki opisane w art. 137 ust. 1 ww. ustawy, dotyczące zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mówią o faktycznej realizacji celu wywłaszczenia. Nawet posiadanie przez inwestora ostatecznych decyzji, pozwalających na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji, przy braku wykonania jakichkolwiek prac na nieruchomości w ciągu 7 lat, uzasadnia wniosek, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Uznał za prawidłowe ustalenia Starosty [...] odnośnie celu wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym i stwierdził, iż mimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ww. ustawy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Budowy chodnika, pasa zieleni i części parkingów po 29 latach od wywłaszczenia nie uznał za realizację tego celu, gdyż jest to nowa inwestycja, nie wchodząca w zakres zadania inwestycyjnego ustalonego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Ponadto drodze dojazdowej do ww. Wytwórni nigdy nie nadano kategorii drogi publicznej. Stwierdził również, iż aktualnie możliwy jest zwrot nieruchomości, która została nabyta na wniosek właściciela, ponieważ część nieruchomości wywłaszczonej znajdującej się w lokalizacji inwestycji nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wojewoda podniósł, że wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. Znalazło to potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt. II SA/Rz 904/09 stwierdzającym, że treść art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być wykładana systemowo i celowościowo, gdyż nie można tracić z pola widzenia funkcji, jaki ten przepis ma spełnić. Wychodząc z takiego założenia trzeba przyjąć, że przepis ten wskazując na zwiększenia wartości nieruchomości, wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu, wiąże wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami, które zmierzały do realizacji celu publicznego, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego powodu treść tej regulacji musi być ustalana w kontekście art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko takie "nakłady" poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny, mogą być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą obciążać podmiotu, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości. Dopuszczenie w ww. art. 140 ust. 4 innej reguły byłoby akceptowaniem niesprawiedliwości, bo byłego właściciela stawiałoby w sytuacji dużego niebezpieczeństwa, nie wyłączając sytuacji świadomie podejmowanych przez organy celem zablokowania zwrotu przez zawyżanie należnego, podlegającego zwrotowi odszkodowania. Wojewoda uznał, że w rozpoznawanej sprawie naruszenie art. 140 ust. 4 skutkowało wadliwością postępowania, gdyż organy nie wykazywały, które "nakłady" poczyniono dla realizacji celu wywłaszczenia. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że w skład odszkodowania należy również zaliczyć wartość wzniesionego przez P. pawilonu handlowego. Odnośnie zaś uznania P. SA z/s w W. za stronę niniejszego postępowania zwrotowego Wojewoda zauważył, że stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości oraz aktualny właściciel nieruchomości. Działka nr [...] znajduje się tylko we władaniu spółki - natomiast nie przysługuje jej żaden tytuł prawno-rzeczowy do tej nieruchomości. Zaś fakt władania nieruchomością uzasadnia interes faktyczny a nie prawny. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości organ I instancji winien zastosować się do wskazanej wyżej wykładni art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz dokonać analizy umowy z dnia [...] sierpnia 1996 r. zawartej pomiędzy Miastem W. a Przedsiębiorstwem [...] S.A. z/s w W. w oparciu o wyrok Sądu Okręgowego w W. V Wydział Cywilny z dnia [...] listopada 2008 r. (sygn. akt. [...]), tj. czy P. może być uznane za stronę postępowania zwrotowego. Zauważył również, że o przeprowadzeniu dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości P. nie zostało zawiadomione - co stanowi naruszenie art. 10 kpa. Skargę na powyższą decyzję, w części dotyczącej jej uzasadnienia, wniosła P. S.A. z/s w W. - zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący: 1) naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) naruszenie przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami: – poprzez błędne ustalenie, że nie doszło do wykonania celów inwestycyjnych, dla których nieruchomości zostały wywłaszczone wówczas, gdy w latach 70-ch bezpośrednio po dokonanym wywłaszczeniu cele wywłaszczeniowe zostały zrealizowane, w sytuacji gdy organ II instancji dysponował dowodami w postaci zeznań świadków, dokumentów potwierdzających fakt zrealizowania celu wywłaszczenia; – poprzez dokonanie błędnej oceny w zakresie spełnienia celów wywłaszczenia, poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej stanu nieruchomości w latach siedemdziesiątych, z którego jednoznacznie wynika, że cele wywłaszczenia zostały zrealizowane, i znajduje ten fakt potwierdzenie w mapach ewidencyjnych z tego okresu i zeznań powołanych przez skarżącego świadków, jak również w wykazie środków trwałych i ich ewidencji; b) naruszenie przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, – poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że do wartości nieruchomości ustalanej według stanu nieruchomości na dzień zwrotu nie wlicza się wartości wszystkich nakładów poczynionych na wywłaszczonej nieruchomości: 2) naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności: a) naruszenie przepisu art. 7 kpa w związku z przepisem art. 75 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w zakresie nie podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o materiał dowodowy przedłożony przez skarżącego, co spowodowało błędne ustalenie przez organ II instancji, że nie zostały zrealizowane cele wywłaszczenia, przyjęcie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że zrealizowana inwestycja przez P. S.A. w latach 1999-2001 r. była związana realizacją decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m.st. W. z dnia [...] maja 1972 r., b) naruszenie przepisu art. 78 § 1 i § 2 kpa, poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z dokumentów i zeznania świadków, na okoliczność realizacji celów wywłaszczenia, które to okoliczności mają decydujące znaczenie dla sprawy, c) naruszenie przepisu art. 28 kpa, poprzez błędne przyjęcie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż skarżący P. S.A. z siedzibą w W. nie posiada interesu prawnego w zakresie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a tym samym przyjęcie, że P. S.A. ma tylko status prawnorzeczowy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, gdy w rzeczywistości rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącego co do przedmiotowych nieruchomości, d) naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dlaczego odmówił wiary dowodom w postaci dokumentów powołanych przez skarżącego na okoliczność realizacji celów wywłaszczenia na spornej nieruchomości. W związku z czym skarżąca spółka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi drugiej instancji. Podniosła też, że zgadza się z sentencją zaskarżonej decyzji, nie może natomiast zgodzić się z ustaleniami poczynionymi przez Wojewodę [...] w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Interes prawny skarżącej wynika - w jej opinii - przede wszystkim z umowy leasingowej, zawartej w dniu [...] sierpnia 1996 r. między Miastem W. a "Przedsiębiorstwem [...] " Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (obecnie P. S.A.), a następnie umowy z dnia [...] grudnia 2004 r. zawartej między Miastem W. i P. S.A. z siedzibą w W. o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej przy ul. [...] stanowiącej działkę ew. nr [...] w W. wraz z przeniesieniem własności położonego na tej nieruchomości budynku i innych rządzeń [...]. Zgodnie z treścią § 11 umowy z dnia [...] sierpnia 1996 r. przedsiębiorstwu przysługuje roszczenie o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowych nieruchomościach, które jest roszczeniem już wymagalnym - po ustanowieniu którego budynki, budowle i urządzenia wybudowane na tej nieruchomości przejdą na jego własność. Ze względu na toczące się postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, przysługującego P. S.A. uprawnienie żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest wprost uzależnione od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż do czasu jego zakończenia wykonanie tego uprawnienia jest "zawieszone" na mocy przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe znajduje również potwierdzenie w umowie z dnia 7 grudnia 2004 r. W treści § 2 ust. 2 tej umowy ustalono, że na dzień zawarcia umowy nie jest możliwym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na całości nieruchomości położonej przy ul. [...] i przeniesienia własności budynków na niej położonych "z uwagi na zgłoszone roszczenie dawnych właścicieli hipotecznych". Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W § 2 ust. 4 omawianej umowy Miasto W. oświadczyło, że wynikające z umowy odpłatnego korzystania zobowiązanie Miasta do oddania w użytkowanie wieczyste wymienionych w ust. 2 nieruchomości gruntowych, w stosunku do których występują obecnie opisane w ust. 3 roszczenia dawnych właścicieli hipotecznych, uznaje się za ważne i możliwe do wykonania w przypadku ostatecznego zakończenia postępowań administracyjnych w tych sprawach, polegających na nieuwzględnieniu zgłoszonych roszczeń. Interes prawny skarżącego polega na możliwości realizacji jego uprawnienia do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na spornych nieruchomościach i przeniesienia na własność budynków i urządzeń na nich położonych. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2003 r., zgodnie z którą "najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 kpa. w związku z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami)." (sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, Glosa 2003/12/40, Prok. i Pr.-wkł. 2003/12/41, M. Prawn. 2003/22/1011, Wokanda 2004/1/23, Palestra 2004/9-10/228). Ponadto istnienie interesu prawnego skarżącego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy potwierdził Sąd Okręgowy w W. [...] w uzasadnieniu do wyroku z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt [...], stwierdzając, że " na tle obowiązujących uregulowań prawnych zawarta w sierpniu 1996 roku umowa miedzy stronami istotnie nosi cechy umowy zbliżonej do umowy leasingu (por. art. 709(18) kc) z dodatkową "opcją" ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i przeniesienia prawa własności budynków". Został on potwierdzony również w piśmie Urzędu Miasta W. z dnia [...] listopada 2010 r., do którego została dołączona opinia z dnia 15 października 2010 r. sporządzonej przez radcę prawnego S. J. w których przyznano fakt istnienia po stronie skarżącego uprawnienia do żądania ustanowienia przez Miasto W. prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący stwierdził, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie popełniły błąd polegający na ustalaniu spełnienia celów wywłaszczenia na podstawie obecnego stanu nieruchomości, a nie stanu nieruchomości w latach 70-ch, przypadających bezpośrednio po dokonaniu wywłaszczenia - w których to latach cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt. I OSK 138/08 (LEX nr 552276) stwierdzający, że "podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta". Skarżący przestawił organom obu instancji dowody na okoliczności zrealizowania w latach 70 celu wywłaszczenia w postaci: - "Książki środków trwałych K." z dnia 21 grudnia 1973 r.; "Karty wyceny majątku trwałego K." wykonana przez J. tom II Cz. I - wyciąg, - mapy - schematu zagospodarowania przestrzennego Z. ul. [...], oraz dowody z zeznań świadków K. R., A. O., E. A. Jednak organy obu instancji nie przeprowadziły wnioskowanych przez skarżącego dowodów, jak również nie odniosły się do nich w uzasadnieniu decyzji. Ponadto z samego faktu, że na terenie nieruchomości znajduje się droga oraz przez wiele lat znajdowała się F. - Wytwórnia [...] a także magazyn wyrobów gotowych, wynika, że cel wywłaszczenia był zrealizowany. Dodatkowym potwierdzeniem powyższego jest fakt, iż do dnia dzisiejszego na przedmiotowej nieruchomości znajduje się między innymi [...]. Dodał, że wobec sformułowanego jednoznacznego brzmienia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można podzielić stanowiska organu drugiej instancji i powoływanego przez niego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (sygn. akt SA/Rz 904/09). Przy interpretacji przywołanego przepisu należy stosować wykładnię językową i literalne jego brzmienie. Organy stosujące prawo nie mogą poprzez interpretację przepisu rozszerzać lub ograniczać zakresu jego zastosowania. Ponadto ustawodawca wprowadził ograniczenie przy ustalaniu wartości nieruchomości, w związku z czym należy jednoznacznie stwierdzić, że jego zamiarem było wprowadzenie jedynie wyżej wskazanych ograniczeń w zakresie ustalania wartości nieruchomości. Dodał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2003 r. "z przepisów art. 140 cytowanej ustawy jednoznacznie wynika, że rozliczenia, o jakich tu mowa, są dokonywane wyłącznie między Skarbem Państwa lub gminą a osobą, na rzecz której orzeczony został zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie jest to uzależnione, czy też powiązane w jakikolwiek sposób z kwestią, kto dokonał nakładów na wywłaszczoną nieruchomość, które wpłynęły na zmianę jej wartości w chwili zwrotu." (sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, Glosa 2003/12/40, Prok.i Pr.-wkł. 2003/12/41, M.Prawn. 2003/22/1011, Wokanda 2004/1/23, Palestra 2004/9-10/228). Uczestnik postępowania Z. C. ustosunkowując się do zarzutów skargi, wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej wskazując, m.in., że umowa z dnia [...] grudnia 2004 r., na którą powołuje się skarżący nie ma żadnego znaczenia dla toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W swojej skardze na powyższe rozstrzygnięcia strona skarżąca, zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia, podnosi nieprawidłowość jego uzasadnienia. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do określenia uprawnień organu odwoławczego, w szczególności tego, czy nie naruszył on normy akt 138 § 2 kpa przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 95/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 41), organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 kpa) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa). W tej sytuacji (art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego (w całości lub w znacznej części). Tam, gdzie takiej konieczności nie ma, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a organ II instancji, nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Przy czym przesłanek określonych w ww. art. 138 § 2 kpa nie można interpretować rozszerzająco. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite (vide: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, str. 592). Powyższe oznacza, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania i uzupełnieniu materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji, to właśnie ten organ ponownie dokonuje subsumpcji stanu faktycznego sprawy z normą prawną, dokonując jej interpretacji i w następstwie tego ponownie rozstrzyga sprawę. Organ I instancji nie jest zatem związany oceną organu II instancji. W rozpoznaniu konkretnej sprawy granice związania interpretacją normy prawnej może wyznaczyć jedynie Sąd Administracyjny – art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 kpa. Wobec powyższego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ II instancji wskazał braki w materiale dowodowym, które powinny zostać uzupełnione przez organ I instancji Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ I instancji ponownie dokona jego oceny - według własnego uznania - i wyda stosowne orzeczenie dokonując, m.in. interpretacji art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz analizy umowy z dnia [...] sierpnia 1996 r. zawartej między Miastem W. a P. SA z/s w Warszawie. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego, dotyczących kwestionowania jedynie uzasadnienia decyzji, stwierdzić należy, że art. 107 § 1 i 3 kpa wylicza elementy które decyzja powinna zawierać, tj: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie w § 4 i 5 ww. art. określono sytuacje w których można odstąpić od uzasadnienia decyzji, tj. gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron, decyzji wydanych na skutek odwołania, oraz w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny. Ze wskazanych uprzednio regulacji można zatem wywieść, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi element decyzji - jednakże istnieją sytuacje, w których nie jest on obligatoryjny. Oznacza to zatem, iż uzasadnienie faktyczne jest elementem zależnym od rozstrzygnięcia (osnowy decyzji), a jego rola polega na "przedstawieniu" stanowiska organu. Uzasadnienie stanowi wiec swoistego rodzaju "rozwinięcie" osnowy decyzji. Nie może bowiem istnieć decyzja zawierająca wyłącznie uzasadnienie - bez rozstrzygnięcia, natomiast jest prawnie możliwe wydanie orzeczenia zawierającego jedynie osnowę. Prawdą jest, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość zaskarżenia do Sądu tylko uzasadnienia decyzji, niemniej jednak z racji brzmienia art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - to Sąd decyduje o zakresie rozstrzygnięcia. Zgodne zaś z art. 145 ww. ustawy Sąd posiada jedynie uprawnienia kasacyjne - może zatem uchylić lub stwierdzić nieważność (stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa) zaskarżonego aktu w całości lub w części. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela też pogląd, że: "Sąd nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jej fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą i adekwatną dla rozstrzygnięcia sprawy argumentację." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 154/09). Sąd stoi także na stanowisku, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2000 r., IV SA 13/98, LEX nr 53448; wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Powyższe oznacza zatem, iż Sąd nie jest władny uchylić całości uzasadnienia decyzji, pozostawiając jedynie jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji