I SA/Wa 2030/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Izabela Ostrowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] i utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2012, nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]lutego 2012 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R. R. wnioskiem z dnia 31 stycznia 2012 r zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż część budynku położonego w Z. przy ul. [...], znajdująca się na działce nr [...], obręb [...], objęta jest pasem drogowym autostrad [...], którym zarządza Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania zaświadczenia o ww. treści. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 4 pkt. 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) pas drogowy definiowany jest jako - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z ustalonego - po zakończeniu budowy autostrady [...] na odcinku od węzła [...] w G. do węzła [...] w C. - stanu faktycznego, budynek położony w Z. przy ul. [...] nr [...], znajdujący się na działce nr [...], obręb [...], nie był objęty pasem drogowym autostrady [...], którym zarządza Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto z ustaleń dokonanych przez zarządcę drogi wynikało, że pas drogowy autostrady [...] nie obejmuje żadnej części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w Z., obręb [...]. Na przedmiotowej nieruchomości nie jest bowiem zlokalizowana droga - jezdnia autostrady [...], ani też inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania autostradą. Uwzględniając poczynione ustalenia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że działka nr [...] oraz posadowiony na niej budynek położony przy ul. [...] w Z. nie stanowią pasa drogowego autostrady [...], zgodnie z definicją ustaloną w art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1987 roku o drogach publicznych. Organ wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej i może jedynie potwierdzać istnienie określonych faktów. Postanowienie to jest prawomocne. Pismem z dnia 12 marca 2012 r. R. R. zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych Autostrad pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r (podpisanym przez Dyrektora K. W. poinformował wnioskodawczynię o sposobie załatwienia jej wniosku – stwierdzając, że wobec ewidentnego stanu faktycznego, jaki ma miejsce po zakończeniu budowy autostrady jak również przebudowie ulicy [...], przy której jest położona przedmiotowa nieruchomość – nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, którego treść stałaby w jaskrawej sprzeczności ze stanem, jaki ma miejsce i jest jej znany. Uznając, że przedmiotowe pismo nie jest załatwiającym sprawę aktem organu administracji, o jakim mowa w art. 104 § 1, w związku z art. 126 k.p.a. R. R. zwróciła się do organu z żądaniem rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2012 r. o stwierdzenie nieważności w formie postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. – uznając zarzuty skarżącej - iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2012 roku narusza przepis art. 218 § 1 k.p.a., a także art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych - za niezasadne. W uzasadnieniu wskazał, że uwzględnia związek jaki zachodzi pomiędzy formalnym postępowaniem z nim związanym, to jest wydaniem postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia oraz postanowienia niniejszego, wydawanego w następstwie wniosku strony z dnia 12 marca 2012 roku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r., a działaniami mającym na celu rozwiązanie trwającego wiele lat konfliktu na tle przebudowy ulicy [...] w Z. Konflikt ten przejawia się w domaganiu się przez R. i J. R. przyjęcia za faktyczny stan określony w decyzji lokalizacyjnej, a nie stan powstały w następstwie zatwierdzonego projektu i wydanej decyzji o zezwoleniu na budowę, przy czym obstaje GDDKiA. Organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 721/10 – która dotyczyła analogicznej sytuacji. W tej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własne postanowienie, którym odmówił R. R. wydania zaświadczenia następującej treści: "Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaświadcza, że część nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] położonej w Z., obręb [...], znajduje się w pasie drogowym autostrady [...] na mocy decyzji Wojewody o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej". Podniósł, że wniosek ów został rozpoznany odmownie z uwagi na to, że na nieruchomości nie jest zlokalizowana jezdnia autostrady [...], ani też obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także inne urządzenia związane z potrzebami zarządzania autostradą. Dlatego nie stanowi ona pasa drogowego autostrady [...], zgodnie z jego definicją ustaloną w art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. R., a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jej skargę kasacyjną. Przy czym Dyrektor dodał, że obecny wniosek skarżącej z 31 stycznia 2012 r. dotyczy działki nr [...], która została wydzielona właśnie z działki nr [...] – zatem w tej sprawie stan faktyczny jest taki sam jak wówczas. Reasumując Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że wnioskodawczyni żądając wydania zaświadczenia o treści jak we wniosku z dnia 31 stycznia 2012 roku wymaga poświadczenia stanu, który nie ma miejsca, ponieważ pas drogowy autostrady [...] nie obejmuje w żadnej części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w Z., obręb [...]. Pouczył ją również, iż przysługuje jej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. R. R. wystąpiła z wnioskiem do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]czerwca 2012 r. Wniosła o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – uznając, że postanowienie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia jest ostateczne i nie przysługuje na nie zażalenie a tylko skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na to orzeczenie R. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to Sąd wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/WA 1794/12 uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu zastosowanie przez organ odwoławczy trybu z art. 134 k.p.a. dla potrzeb załatwienia sprawy było nieprawidłowe. Następnie Sąd wskazał, że wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, że jest to postanowienie wydane w nowej sprawie co oznacza, że podlega ono weryfikacji w toku instancji, a następnie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. W myśl bowiem przepisu art. 144 k.p.a. mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że ma tutaj zastosowanie tryb stosowany w odniesieniu do decyzji przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a., i w związku z tym strona może zaskarżyć postanowienie w drodze wniosku o ponowne załatwienie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że od wydanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r., służyć będzie R. R. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.), ewentualnie w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. Orzeczenie to R. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając zasadność skargi, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] -działając na podstawie art. 54 § 3 ppsa - uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...]kwietnia 2013 r., nr [...] i utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...]czerwca 2012, nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowienie to podpisała Dyrektor K. W. W uzasadnieniu organ powołał art. 54 § 3 ppsa i stwierdził, że zaistniały podstawy do zastosowania trybu autokontroli. Wydając postanowienie z [...]kwietnia 2013 r. organ naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - bowiem nie został wykluczony z postępowania pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia, dlatego też należało je uchylić ze względów formalnych. Następnie stwierdził, że w sprawie występują niezgodności pomiędzy stanem faktycznym (określonym zdjęciami i mapami), a dokumentami, na które powołuje się wnioskodawczyni. Niezgodność ta wynika ze zmiany przebiegu ulic [...] i wiaduktu tej ulicy zlokalizowanego nad autostradą [...]. Zmiana pierwotnego projektu, który wskazywały linie rozgraniczające, spowodowała uniknięcie wyburzenia budynków, kolidujących z pierwotnymi założeniami przebiegu ulicy [...] (w tym osiedla mieszkaniowego). Na działce, której dotyczy kwestionowane postanowienie o wydanie zaświadczenia nie jest zlokalizowana jezdnia autostrady [...], ani inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne, a rów odwadniający położony na działce jest elementem drogi wojewódzkiej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 kpa wskazują, iż decyzja musi być dotknięta istotną wadą, aby można było stwierdzić jej nieważność. Organ uznał, że problematyka sprawy, której dotyczy wniosek o zaświadczenie jest sporna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1998 r., sygn.. akt II SA 1282/97). Zaświadczenie jest potwierdzeniem prawnego stanu rzeczy przez właściwy organ. Nie można zatem poświadczyć stanu, który nie ma miejsca w rzeczywistości albowiem występują niezgodność i pomiędzy aktualnym stanem faktycznym (po zakończeniu budowy), a dokumentami wydanymi w związku z procesem inwestycyjnym, tj. decyzjami ustalającymi lokalizację inwestycji oraz związanych z budową inwestycji. Dopóki nie zostaną wyjaśnione wskazane rozbieżności, to nie można wydać żądanego zaświadczenia. Tym samym postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało wydane prawidłowo. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. R.– wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia organu. Wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uzasadnia rażące naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zaskarżone orzeczenie wbrew zasadzie podpisała K. W. – dyrektor Departamentu Przygotowania Inwestycji w Generalnej dyrekcji Dróg Krajowych i autostrad, która brała udział w rozpatrywaniu wniosku skarżącej. Zawiadomiła ona skarżącą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. Ponadto wniosek o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia uzasadnia rażące naruszenie art. 110 kpa. Wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2012 r. o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczył postanowienia organu z dnia [...] czerwca 2012 r. Orzeczenia z dnia [...] czerwca 2012 r., o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu skarżąca nigdy nie otrzymała i nie jest ono jej znane. Ponadto R. R. zarzuciła rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 i art. 157 § 1 kpa, przez pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia, które bezprawnie pozbawia skarżącą prawa do uzyskania dokumentu. Skarżąca jest współwłaścicielem budynku znajdującego się na działkach nr [...], wydzielonych z działki nr [...] na mocy ostatecznej decyzji deklaratoryjnej Wojewody [...]. Wyłączną przyczyną wydania tej decyzji jest fakt, iż z mocy decyzji uprawnionych organów administracji, grunt oznaczony obecnie nr [...], został przeznczony na pas drogowy autostrad [...]. W tych okolicznościach twierdzenie organu, że problematyka, której dotyczy wniosek jest sporna, nie ma jakichkolwiek podstaw. Strona nie zgodziła się z interpretacją organu dotyczącą art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z przepisu tego nie wynika, by zawarta w nim definicja pasa drogowego odnosiła się do tych działek gruntu objętych liniami rozgraniczającymi, na których faktycznie wybudowano obiekty budowalne, usytuowano urządzenia techniczne, związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Obszar pasa drogowego obejmuje całą powierzchnię gruntu objętego liniami rozgraniczającymi. Skarżąca przedstawiła także przebieg postępowań administracyjnych i sądowych związanych z budową autostrady oraz wskazała, iż wyroki sądowe zapadłe w tych sprawach odnoszą skutek w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi ma skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie – podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Na wstępie zauważyć należy, że kontrolowane przez Sąd orzeczenie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Stwierdzenie nieważności takiego orzeczenia może być wynikiem postępowania administracyjnego, polegającego na weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji (postanowienia), określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z wskazanych w tym przepisie przez ustawodawcę przesłanek jest wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, (Lex nr 1337107). Innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji (postanowienia), ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się tylko takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia zwykłych uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nadzwyczajne i nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. Oceniane w postępowaniu nadzorczym postanowienie z [...] lutego 2012 r. zostało wydane na podstawie przepisów art. 217 – 219 kpa, regulujących wydawanie zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z treścią art. 218 § 1 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast z art. 219 kpa wynika, że odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle (np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub braku interesu prawnego wnioskodawcy); 3) poprzez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o jego wydanie. Dwa z ostatnich rodzajów rozstrzygnięć podejmowane są, zgodnie z art. 219 kpa, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, w odróżnieniu od pierwszego ze wskazanych rozstrzygnięć, które jest czynnością faktyczną, mającą charakter dokumentu urzędowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2012 r. nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie zaistnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem. Skarżąca domagała się wydania przez ww. organ zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 kpa. Taki obowiązek organu występuje tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu danego organu. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji, będących w dyspozycji organu. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu. Należy zgodzić się z Generalnym Dyrektorem, że podstawową zasadą przy wydawaniu zaświadczeń jest odmowa jego wydania, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna i nie podlega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 421/12, Lex nr 1224051). Taka sytuacja miała miejsce właśnie w niniejszej sprawie. Organ wydający zaświadczenie nie mógł bowiem pominąć okoliczności, że decyzja lokalizacyjna autostrady wskazuje na jej przebieg, który nie został zrealizowany w terenie. Autostrada, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokumentacji zdjęciowej, przebiega obok nieruchomości wskazanej we wniosku o wydanie zaświadczenia. Nie można zatem uznać za trafny zarzut skarżącej, że pas drogowy autostrady został ustalony w decyzji lokalizacyjnej - bowiem stwierdzone przez organ wydający zaświadczenie różnice pomiędzy tym orzeczeniem a stanem faktycznym powodowały niemożność wydania żądanego przez skarżącą dokumentu. Sąd zauważa także, iż samo sformułowanie wniosku o wydanie zaświadczenia o treści, że "część budynku... znajduje się w pasie drogowym autostrady" z uwagi na swoje znaczne niedookreślenie samo przez się powoduje niemożność jego wydania. Skoro przedmiotowy stan ma wynikać z danych będących w posiadaniu organu, to zaświadczenie musi być w swej treści jasne i precyzyjne i jak najbardziej dookreślone. Tymczasem żądanie skarżącej o wydanie zaświadczenia tej treści powoduje, że nawet w przypadku jego uwzględnienia dokument ten może powodować niejasności. To także powoduje niemożność wydania dokumentu o tej treści. Reasumując, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany był do przeprowadzenia, przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego, którego potwierdzenia zaświadczeniem domagała się R. R. - i to uczynił. Zatem w tych okolicznościach nie może być mowy o naruszeniu przepisów postępowania w sposób "rażący". W postępowaniu o wydanie zaświadczenia niezbędne jest przede wszystkim uzasadnienie odmowy jego wydania, nie zaś dokonywanie wykładni przepisów ustaw szczególnych, w oparciu o które zostały wydane decyzje lokalizacyjne, czy też zezwolenia budowalne oraz przyczyny zmian w projekcie budowlanym. Dlatego też podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące dokonania przez organ błędnej wykładni prawa materialnego nie znajdują uzasadnienia, gdyż wykraczają poza zakres rozstrzygnięcia z art. 219 kpa. Na dzień wydania zaświadczenia stan prawny działki był sporny, bowiem w toku postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dokonano zmian. Stąd nie było możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącej treści. Sąd podziela wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko organu, iż jego własne postanowienie nie narusza w sposób rażący powoływanych przez skarżącą przepisów. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się także rażącego naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałyby wyeliminowaniem postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, stwierdzić trzeba, że przepis ten obliguje organ administracji publicznej do wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa, obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r. Sąd ten opowiedział się w niej za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Oznacza to, że ustawodawca uznał, iż już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 kpa., polegające na udziale tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego dowodzą podpisy tej samej osoby figurujące na obu orzeczeniach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wydanie decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 tej ustawy, stanowi przesłankę wznowienia postępowania (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11). Jednakże w niniejszej sprawie Dyrektor K. W. nie podpisała postanowień w obu instancjach. Podpisała jedynie zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2013 r. Ponadto w toku postępowania podpisała tylko pismo informacyjne dla skarżącej z dnia 12 kwietnia 2012 r.- które nie było orzeczeniem w sprawie. Zresztą sama skarżąca nie uznała tej informacji za orzeczenie, gdyż po jej otrzymaniu - uznając, że przedmiotowe pismo nie jest załatwiającym sprawę aktem organu administracji, o jakim mowa w art. 104 § 1, w związku z art. 126 k.p.a. – pismem z dnia 21 maja 2012 r. zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" zwróciła się do organu z żądaniem rozpatrzenia wniosku z dnia 12 marca 2012 r. o stwierdzenie nieważności w formie postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Z tych zatem względów Sąd uznał podniesiony zarzut za bezzasadny – tak samo jak pozostałe zarzuty. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd miał również na uwadze fakt, że analogiczna sprawa była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 721/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu tego wyroku. Podsumowując Sąd uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. jest zgodne z prawem. Stwierdzić też należy, że wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył on stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Dz. U. poz. 270ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.