I SA/Wa 2059/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K., S. K. i O. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2018 r., nr [...]. 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. K., S. K. i O. B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie tego organu z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Postanowienie to wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku R. K.: 1) stwierdził, że nieruchomości położone w [...] składające się z: - działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], na której posadowiony jest dawny zespół pałacowo-parkowy, - działek nr nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą nr [...]; działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]; działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą [...]; stanowiących dawny park zdrojowy, - działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], na której posadowiony jest dawny teatr [...], nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej jako "dekret"), 2) umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej działek nr nr: [...] i [...] z powodu ich nieistnienia w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Odwołania od decyzji z [...] grudnia 2014 r. złożyli: [...] sp, z o.o. z siedzibą w [...], Gmina [...], B. K. i B.K.. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiesi! z urzędu postępowanie odwoławcze oraz wezwał strony postępowania do wystąpienia, w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia, do właściwego sądu powszechnego o ustalenie, kto był właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem przed [...] września 1944 r. R.K., S. K. i O. B. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] czerwca 2018r. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że postępowanie dotyczy stwierdzenia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów ark 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wnioskodawczym – R. K. - wywodzi swój interes prawny z następstwa prawnego po Z. K. jako jego wyłączna spadkobierczyni, zaś S. K., O. B. i S. S. jako spadkobiercy J. K.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] czerwca 2018 zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu, kto był właścicielem nieruchomości przed przejęciem jej na własność Państwa, tj. przed [...] września 1944 r. Zgromadzony materia! dowodowy nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że właścicielami byli - jak twierdzi wnioskodawczym! – J. i Z. K.. Księgi wieczyste prowadzone dla nieruchomości w [...] nie zachowały się. Jako dowód na okoliczność stanu prawnego nieruchomości wnioskodawczym powołała wykazy zmian gruntowych w części dotyczącej stanu katastralnego i mapy synchronizacji parcel katastralnych na działki ewidencyjne. W aktach sprawy znajduje się też umowa działu z [...] grudnia 1933 r., która przewidywała, że J., Z. i J.K., współwłaściciele po 1/3 części nieruchomości składających się na klucz [...], zniosą współwłasność tej nieruchomości w ten sposób, że J. K. otrzyma w całości majętność [...], majętność [...] i majętność [...] księgi gruntowej dla większych posiadłości prowadzonej przy Sądzie Okręgowym we [...], pozostałe zaś nieruchomości - majętności: [...],[...],[...],[...] księgi gruntowej dla większych posiadłości prowadzonej przy Sądzie Okręgowym we [...], a także realności [...], połowa realności objęta [...] i [...] części realności [...] księgi gruntowej gminy katastralnej [...] oraz realność [...] księgi gruntowej gminy katastralnej [...] - przypadną Z. i J.K. po niewydzielonej połowie. Umowa została zawarta w zwykłej formie pisemnej. W związku ze zniszczeniem dawnych ksiąg wieczystych i brakiem jakichkolwiek dokumentów wieczystoksięgowych (zaświadczeń, wypisów) obrazujących stan prawny nieruchomości w [...], Minister uznał za prawidłowe stanowisko zawarte w postanowieniu z [...] czerwca 2018 r., zgodnie z którym R.K. nie wykazała interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia, że część nieruchomości w [...] nie podpadała pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazał ponadto, że wnioskodawczym, a także pozostali spadkobiercy J. i Z. K. przysługuje powództwo do sądu powszechnego w trybie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego o ustalenie, kto był właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem przed przejęciem jej na własność Skarbu Państwa. Stanowi to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. W tym stanie rzeczy organ uznał, że należy utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie z [...] czerwca 2018 r. zawieszające postępowanie administracyjne. Na powyższe postanowienie R. K., O. B. i S. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mające/mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 76 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, poprzez ich niezastosowanie/względnie niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności poprzez: nietrafne zakwestionowanie prawa własności poprzedników prawnych wnioskodawców/skarżących Z. i J.K. do nieruchomości dóbr ziemskich [...] przy jednoczesnym ustaleniu przejęcia tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej dekret rolny), w szczególności zakwestionowanie tego stanu rzeczy w okolicznościach już zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego wobec faktu utraty w trakcie działań wojennych dawnych ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości, ewentualnie, w razie powzięcia wątpliwości przez organ administracji publicznej, zaniechanie wyjaśnienia wątpliwości w ramach zasady ustalenia prawdy materialnej w postępowaniu wyjaśniającym w toku postępowania administracyjnego, w tym poprzez zaniechanie kontynuowania postępowania wyjaśniającego za pośrednictwem Konsulatu Generalnego RP we [...] wobec podjęcia w tym zakresie przez organ administracji publicznej działań z urzędu, jak również zaniechanie ustalenia okoliczności faktycznych i dokumentów wytworzonych w ramach wykonywania reformy rolnej, np. wykazu majątków przejętych na cele reformy rolnej, protokołu przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej, wykazu tabelarycznego przejętych majątków wraz z ich specyfikacją i oznaczeniem właściciela, sporządzanych przez właściwe urzędy ziemskie dla ówczesnego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, które określały dane właścicieli przejmowanych nieruchomości ziemskich wraz z ich specyfikacją, błędne zakwestionowanie mocy dowodowej dokumentów - potwierdzających stan prawny nieruchomości objętych postępowaniem, w tym wobec ustalenia faktu ich przejęcia na cele reformy rolnej, oraz faktu wynikającego z innych dokumentów - już zgromadzonych w postępowaniu - potwierdzających stan władania zgodny ze stanem prawnym nieruchomości na rzecz poprzedników prawnych wnioskodawców J. i Z. K., błędne i dowolne ustalenie, że umowa podziału spadku po poprzedniku prawnym z dnia [...] grudnia 1933 roku, nie posiadała formy aktu notarialnego, w szczególności w kontekście dokumentu – wniosku J., Z. i J. K. do Urzędu Ewidencji. Katastru i Podatku Gruntowego z dnia [...] stycznia 1934 r. o ujawnienie dokonanego podziału majątku na podstawie rzeczonej umowy działu z dnia [...] grudnia 1933 roku, zarejestrowanej w rejestrze notarialnym rej. not pod pozycją [...], a tym samym, pominięcie przez organ odwoławczy faktu, zgodności danych ewidencyjnych, jako zgodnych ze stanem prawnym nieruchomości, oraz faktu, zachowania szczególnej formy dokonanego podziału majątku, na niekorzyść stron i wbrew dokumentom; nietrafne i bezpodstawne ustalenie, iż dokonany w 1933 roku podział majątku, w wyniku którego nieruchomości majątku [...] przypadły po połowie na prawach współwłasności na rzecz J. i Z. K., nie został dokonany na podstawie umowy w formie szczególnej - aktu notarialnego zarejestrowanej w rejestrze notarialnym rej. not. pod pozycją [...] i nie miał skutków prawnych, i jako taki nie znalazł odzwierciedlenia w dokumentach ksiąg wieczystych zniszczonych na skutek działań wojennych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 roku i poprzedzającego je postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 roku oraz zasadzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Podstawę prawną postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyte w redakcji tego przepisu pojęcie "zagadnienia wstępnego" – jak podkreśl się w judykaturze -rozumieć należy jako zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego "rozstrzygnięcie" należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji, a więc zarówno pozytywnej, jak i negatywnej. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku zaś braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji. Taki sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjmowany był zarówno we wcześniejszym orzecznictwie NSA (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. OPK 14/96; ONSA 1997/1/11), jak i jest akcentowana w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2017 r. sygn. II OSK 2349/15; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r. sygn. I OSK 321/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1345/13 publik CBOSA). Ponadto zagadnienie wstępne jest zagadnieniem tamującym, uniemożliwiającym rozpoznanie sprawy. Zawieszając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm. dalej jako "dekret"), Minister stanął na stanowisku, że dalsze jej procedowanie, uzależnione jest od rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii prejudycjalnej związanej z ustaleniem, kto był właścicielem nieruchomości przed przejęciem jej na własność Państwa tj. przed 13 września 1944 r. Ta kwestia miałaby rzutować na ocenę legitymacji wnioskujących o stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu z 6 września 1944 r., a więc posiadania przez nich w tej sprawie statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei przekładało się na możliwość skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że to wnioskodawca musi wykazać swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania, a organ z kolei obowiązany jest ocenić, czy interes ten wnioskodawca rzeczywiście posiada. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 kpa. (por. wyroki NSA z dnia: 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; 9 maja 2014 r., I sygn. akt I OSK 2945/12; 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; 8 października 2014, sygn. akt II OSK 745/13; 20 stycznia 2015, sygn. akt II OSK 1466/13; 18 maja 2016, sygn. akt II OSK 2177/14; 5 lipca 2016, sygn. akt I OSK 2352/14; 27 października 2016, sygn. akt I OSK 2989/14; 18 listopada 2016, sygn. akt II OSK 330/15; 16 grudnia 2016, sygn. akt II OSK 600/14; 21 grudnia 2016, sygn. akt II OSK 1452/16; 24 stycznia 2017, sygn. akt II OSK 1060/15). Brak interesu prawnego po stronie podmiotu inicjującego postępowanie administracyjne stanowi o braku jednego z podstawowych elementów przyszłego stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie jego podmiotu. Reasumując, rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii związanej z ustaleniem, kto był właścicielem nieruchomości przed przejęciem jej na własność Państwa tj. przed 13 września 1944 r. nie mógł być przeszkodą w procedowaniu sprawy zainicjowanej podaniem skarżących. Prowadzić to musi do konkluzji, że w realiach rozpoznawanej sprawy przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu nie zaistniała. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy postanowienie tego organu z [...] czerwca 2018 r., zawieszające z przyczyn podanych w postanowieniu postępowanie, naruszył w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to zaś wynikało z jego błędnego zastosowania w sprawie, której stan faktyczny nie mieścił się w hipotezie normy prawnej w przepisie tym ujętej. Te same zarzuty dotyczą postanowienia z [...] czerwca 2018 r. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uchylenia obu postanowień jest obowiązek przystąpienia przez Ministra do merytorycznego rozpoznania odwołań złożonych od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r.