I SA/Wa 2086/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie o uchylenie w całości, w trybie art. 154 § 1 kpa, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. zawiesił postępowania o uchylenie w całości, w trybie art. 154 § 1 kpa, decyzji Wojewody z dnia [...] października 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], województwo [...]. Jako przyczynę zawieszenia organ wskazał konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było rozstrzygnięcie wniosku strony o wznowienie postępowania umorzonego decyzją z dnia [...] października 2014 r. Zdaniem organu w tej sytuacji spełnione zostały przesłanki do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 kpa. Na postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. o zawieszeniu postępowania J. G. złożyła zażalenie z dnia [...] maja 2018 r. Rozpatrując zażalenie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do [...] o ustalenie faktycznej daty przekazania zażalenia J. G. na ww. postanowienie polskiemu operatorowi pocztowemu. [...] poinformowała o wpływie ww. przesyłki do Polski w dniu 4 czerwca 2018 r. W tej sytuacji Minister wyjaśnił, że jednym z warunków skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Organ przytoczył treść art. 57 § 5 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanego postanowienia), wskazującego przypadki, w którym wysłanie, nadanie lub złożenie pisma przed upływem terminu oznacza zachowanie terminu przez stronę. W szczególności termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Minister podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych za dzień wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym przyjmuje się dzień przekazania przesyłki przez ten urząd polskiemu urzędowi pocztowemu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 42/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 752/13; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OZ 442/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1101/07). Natomiast sama data nadania pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym nie ma wpływu na ocenę, czy zachowany został termin do złożenia tego pisma (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 731/10). Zatem za termin nadania pisma, o którym mowa w art. 57 § 5 pkt 2 kpa, w przypadku przesyłki nadanej w zagranicznym urzędzie pocztowym uznać należy dzień, w którym przesyłka została przekazana polskiej placówce pocztowej. Mając na uwadze powyższe, Minister stwierdził, że w takiej sytuacji co do zasady terminem wniesienia podania jest dzień, w którym przedmiotowe pismo wpłynęło do organów, co zostało udokumentowane przez prezentaty organu wojewódzkiego oraz organu odwoławczego. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1058/11 stwierdził, że jeżeli pismo zostało nadane jako przesyłka zwykła, bez dowodu jej nadania, a nie zachowała się u adresata koperta, w oparciu o którą można byłoby określić datę nadania w oparciu o datę stempla pocztowego, a w dokumentacji adresata wpisana została data wpływu, to właśnie tę datę należy przyjąć, jako datę, z którą wiązane są skutki prawne złożenia wniosku. Natomiast w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II FZ 780/11 Sąd ten orzekł, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych (...) prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd - polskiemu urzędowi pocztowemu...)". Uwzględniając powyższe stanowisko, organ odwoławczy zauważył, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] dnia [...] maja 2018 r. o zawieszeniu postępowania zostało doręczone stronie w dniu 23 maja 2018 r. Od tego dnia należy więc liczyć 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia, a zatem ostatnim dniem do wniesienia zażalenia był dzień 30 maja 2018 r. Zażalenie strony zostało nadane w zagranicznej placówce pocztowej w dniu 30 maja 2018 r., ale zgodnie z informacją otrzymaną z [...] do polskiej placówki pocztowej przesyłka wpłynęła dopiero 4 czerwca 2018 r. (w postanowieniu błędnie podano 2016 r.), a więc po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego do złożenia środka zaskarżenia. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia w tym zakresie (art. 134 kpa). Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego J. G. uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia, co wywołuje skutek w takiej postaci, że przedmiotowe zażalenie jest bezskuteczne, a zaskarżone postanowienie Wojewody dnia [...] maja 2018 r. jest ostateczne. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. G.. W uzasadnieniu zarzuciła organowi naruszenie: - art. 134 w związku z art. 144 kpa przez jego zastosowanie, - art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 57 § 5 i art. 141 § 2 kpa przez błędną wykładnię, według której termin 7 dni do wniesienia zażalenia wysłanego z zagranicy jest zachowany dopiero, gdy zagraniczny operator pocztowy przekaże przesyłkę z zażaleniem polskiemu operatorowi pocztowemu. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, powiększonych o 17 zł opłaty skarbowej, wedle norm przepisanych. Skarżąca wystąpiła także o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 57 § 5 w związku z art. 141 § 2 kpa naruszają art. 45 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 106/17) dotyczącego zgodności z Konstytucją (art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 45 § 1 i art. 78 oraz Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej - art. 21 i 45), przepisu art. 57 § 5 pkt 2 kpa przewidującego, że termin czynności jest zachowany w przypadku oddania pisma wyłącznie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2019 r. Sąd podjął postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 57 § 5 pkt 2 kpa. Zgodnie z jego treścią (obowiązującą w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia) termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Organ uznał, że w przypadku nadania pisma w zagranicznej placówce pocztowej, za datę wniesienia pisma w rozumieniu tego przepisu uważa się datę przekazania przesyłki przez zagraniczny urząd pocztowy polskiemu urzędowi pocztowemu. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 106/17) skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne dotyczącego zgodności z Konstytucją (art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 45 § 1 i art. 78 oraz Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej - art. 21 i 45), przepisu art. 57 § 5 pkt 2 kpa przewidującego, że termin czynności jest zachowany w przypadku oddania pisma wyłącznie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Wyrokiem z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt P 1/18 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 § 5 pkt 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym do 2 lipca 2019 r., w zakresie, w jakim różnicuje skutki nadania pisma procesowego w zależności od miejsca położenia operatora pocztowego na obszarze Unii Europejskiej, uzależniając skuteczność zachowania terminu wykonania czynności od nadania pisma wyłącznie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, jest niezgodny z art. 32 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r., którym organ II instancji odwołując się m.in. do treści art. 57 § 5 pkt 2 kpa, stwierdził niedopuszczalność złożonego przez skarżącą zażalenia ze względu przekroczenie ustawowego 7-dniowego terminu do jego złożenia. W sprawie nie jest sporne, że zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 23 maja 2018 r., a zatem w ocenie organu termin do wniesienia zażalenia upływał 30 maja 2018 r. Zażalenie skarżącej zostało nadane w zagranicznej placówce pocztowej w dniu 30 maja 2018 r., ale zgodnie z informacją otrzymaną z [...] do polskiej placówki pocztowej przesyłka wpłynęła dopiero 4 czerwca 2018 r., a więc po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego do złożenia środka zaskarżenia. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia, co wywołuje skutek w takiej postaci, że przedmiotowe zażalenie jest bezskuteczne, a zaskarżone postanowienie Wojewody dnia [...] maja 2018 r. jest ostateczne, co obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia w tym zakresie (art. 134 kpa). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1133) art. 57 § 5 pkt 2 kpa otrzymał obowiązujące obecnie brzmienie: "Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym". W art. 2 tej ustawy ustawodawca zdecydował, że do pism pozostawionych w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia albo nadanych przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniająca weszła w życie 3 lipca 2019 r., czyli już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Wskazana nowelizacja rozszerza zasadę, że dla zachowania terminu wystarczające jest nadanie pisma w placówce pocztowej, w ten sposób, że poza polskimi placówkami pocztowymi wyznaczonego operatora objęła także operatorów pocztowych świadczących usługi powszechne w innych państwach Unii Europejskiej i państwach z nią stowarzyszonych. Kwestia zmiany przepisów po wniesieniu pytania prejudycjalnego była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że w rozpatrywanej sprawie odpowiedź na zadane pytanie co do konstytucyjności art. 57 § 5 pkt 2 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 lipca 2019 r. wpłynie na kwestię dalszego biegu postępowania przed sądem pytającym. Stwierdził, że w zależności od kierunku rozstrzygnięcia Trybunału, zgodność kwestionowanego przepisu z Konstytucją będzie oznaczać, że pismo nadane w innej placówce niż polska placówka pocztowa operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, ze zm.) nie będzie skuteczne, natomiast w razie orzeczenia o niekonstytucyjności będzie można otworzyć drogę odwoławczą w odniesieniu do pism procesowych w postępowaniu administracyjnym, nadanych poza polską placówką pocztową, na warunkach wynikających z sentencji wyroku Trybunału i uznać skuteczność nadania pisma. Trybunał m.in. stwierdził, że mimo iż postępowanie, w ramach którego wniesiono pytanie prawne, toczy się przed organami polskimi, niewykluczone jest, że uczestnikiem takiego postępowania będą osoby, obywatele UE, a także Polacy, którzy stale albo czasowo nie będą przebywać na terytorium Polski. To, że postępowanie toczy się w Polsce, nie jest wystarczające do uznania, że można uzależnić skuteczność zachowania terminu czynności od nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu prawa pocztowego. Perspektywą oceny tego kryterium musi być prawo UE. W ocenie Trybunału, jeśli traktat unijny gwarantuje jednostce swobodę przemieszczania się i przebywania na dowolnie wybranym terytorium państwa członkowskiego UE, a także chroni przed dyskryminacją ze względu na przynależność państwową, to wymóg skutecznego nadawania pisma za pośrednictwem wyłącznie polskiej placówki pocztowej narusza wymienione swobody. To znaczy, że wynikające z art. 57 § 5 pkt 2 kpa kryterium różnicowania nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji. Nie jest możliwe jednoczesne przebywanie na terytorium państwa członkowskiego UE innego niż Polska i skorzystanie z polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego zgodnie z prawem pocztowym. Operatorem wyznaczonym w rozumieniu przepisów prawa pocztowego jest [...] , za pośrednictwem której można nadać pismo jedynie na terytorium Polski. Zawężenie skutecznego nadawania pisma do przymiotu "polskiej" placówki zawiera w sobie znamiona dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Nie ma żadnego racjonalnego powodu, by operatorów spełniających takie same wymogi na rynku europejskim w zestawieniu z placówkami krajowymi traktować jako placówki nieodpowiedzialne i niewiarygodne, a tym samym wyłączać możliwość nadawania pism za granicą, nawet za pośrednictwem placówek świadczących powszechne usługi pocztowe, a przez to nieproporcjonalnie różnicować uprawnienia stron postępowania administracyjnego. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżona norma wprowadziła nieuprawnione zróżnicowanie podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym chcą nadać pismo. Kryterium różnicowania narusza zakaz dyskryminacji i przepis TfUE o swobodzie przemieszczania się. Zróżnicowanie takie nie znajduje uzasadnienia w stosunku do uczestników polskiego postępowania administracyjnego przebywających na terytorium Unii Europejskiej. Dyskryminuje ich i ogranicza możliwość udziału w życiu społecznym i gospodarczym. Wzgląd na bezpieczeństwo i porządek publiczny nie jest w danym wypadku wystarczającym uzasadnieniem wprowadzonego różnicowania, zwłaszcza że ustawodawca nie wyjaśnił, dlaczego utrzymał dane rozwiązanie w kodeksie postępowania administracyjnego. Z tego względu wskazany przepis jest niezgodny z art. 32 Konstytucji i art. 21 ust. 1 TfUE. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sposób nadania pisma określony w art. 57 § 5 pkt 2 kpa nieproporcjonalnie ograniczył prawa procesowe uczestników postępowania administracyjnego. Jeżeli ustawodawca skuteczność zachowania terminu złożenia pisma (w tym wniesienia środka odwoławczego) uzależnia od nadania pisma wyłącznie w polskiej placówce pocztowej, to tym samym ogranicza prawo do zaskarżenia temu, kto przebywa za granicą. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę omówione wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego oraz zmianę przepisów prawa (art. 57 § 5 pkt 2 kpa), która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego orzeczenia istnieje konieczność rozpatrzenia niniejszego zażalenia raz jeszcze na podstawie przepisów prawa, które korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Skarżąca nadała pismo w ostatnim dniu terminu w niemieckiej placówce pocztowej, a więc placówce pocztowej państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu nie można pozostawić w obiegu prawnym rozstrzygnięcia, które wydane zostało w oparciu o przepis, którego niekonstytucyjność orzekł Trybunał Konstytucyjny. W szczególności, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, bowiem wydano je na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie natomiast z treścią art. 145a § 1 kpa orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie administracyjne, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, może stanowić postawę (do żądania) wznowienia postępowania administracyjnego. Skutkiem wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA 1027/99; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 282/06). W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd oraz Trybunał Konstytucyjny wykładnię prawa, winien, przyjmując prawidłowość złożenia w rozpatrywanej sprawie przez skarżącą środka odwoławczego, rozpatrzyć merytorycznie złożone zażalenie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.