I SA/Wa 2089/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] i Z. H. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], pochodząca z nieruchomości ziemskiej "Osada [...]", oznaczona hip. Nr [...] objęta została działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U. Nr 50. poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości w., w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U/Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z dnia [...] stycznia 1948 r., nr [...], nieruchomość w. [...] położona przy ul. [...] o powierzchni [...] nr stanowiła własność S. G. na mocy aktu działowego z dnia [...] maja 1924 r. za nr [...] tej księgi. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. D. P. i Z. H. wystąpiły o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. W trakcie prowadzonego postępowania odszkodowawczego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pochodzącej z nieruchomości ziemskiej "Osada [...]", ozn. hip. nr [...] do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z dokumentów stwierdzających nabycie spadku po S. G. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Z. H. Do udziału w postępowaniu w tej sprawie zgłosił się, na zasadzie art. 183 § 1 k.p.a., Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia i zbadaniu akt sprawy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z powszechnie panującym poglądem w judykaturze oraz doktrynie prawniczej obowiązek organu administracji publicznej zawieszenia postępowania występuje w razie, gdy w sprawie zawisłej przed tym organem powstaje zagadnienie wstępne, do rozpoznania którego właściwy jest inny organ administracji publicznej lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zagadnienie wstępne zaś dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet-ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 503/11). Organ I instancji zaskarżonym postanowieniem zawiesił postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu rozpoznania kwestii następstwa prawnego po dawnym właścicielu nieruchomości – S. G., w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonują dwa postanowienia spadkowe po ww. osobie. Świadczą o tym dokumenty dołączone do akt sprawy, a mianowicie: - uwierzytelniona kopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...].10.1991 r" sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po S. G. zmarłym w dniu [...].08.1944r. na podstawie ustawy nabyli synowie: R. P. M. G. i L. G. po 1/3 części spadku każdy z nich. - reprodukcja postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].12.1947r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po S. G. zmarłym w dniu [...].08.1944r. przechodzi w równych częściach na: M. G., L. G. i R. P. Prezydent [...] w zaskarżonym postanowieniu uznał, że rozstrzygnięcie kwestii eliminacji z obrotu prawnego powyższej sprzeczności stanowi zagadnienie wstępne do sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. W ocenie Wojewody, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia Prezydent [...] nie naruszył przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wykazując, że pomiędzy postępowaniem zawieszonym a postępowaniem w kwestii rozpoznania sprzeczności zawartych w dwóch postanowieniach spadkowych, stwierdzających nabycie spadku po tej samej osobie – S. G. istnieje zależność. Jednakże zmiana stanu faktycznego sprawy na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy powoduje, że wydanie przez Wojewodę postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji byłoby niecelowe. W aktach organu I instancji znajduje się bowiem postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt [...] o odrzuceniu skargi Z. H. o wznowienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po Z. G. i S. G., zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 1991 r., sygn. akt [...] z uwagi na przekroczenie terminu prekluzyjnego do złożenia skargi o wznowienie postępowania zawartego w art. 408 k.p.c. Z uwagi na powyższe, kwestia zagadnienia wstępnego do postępowania w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została prawomocnie zakończona. Oznacza to, że pomimo prawidłowości zawieszenia postępowania na dzień wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r., w momencie rozpatrywania zażalenia na nie, zawieszenie z przyczyny omówionej wyżej stało się bezprzedmiotowe. Skargi na postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] i Z. H. Prokurator zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: naruszenie dyspozycji art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie okoliczności, że w dniu 9 lipca 2019 r. Prokurator Regionalny w [...] wniósł skargę do Sądu o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] października 1991 r. w sprawie [...], która nie została do chwili obecnej rozpoznana; naruszenie dyspozycji art. 10 § 1, 28 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez pominięcie spadkobierców współwłaścicieli, jako stron postępowania – D. P. i Skarbu Państwa, w wyniku czego organ administracji nieprawidłowo ustalił strony postępowania administracyjnego, pozbawiając osoby mające interes prawny czynnego w nim udziału. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wobec naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. Z. H. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia zawierającego błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne - poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego jednego z dokumentów stwierdzających prawa do spadku po S. G. - w sytuacji gdy: zgodnie z judykaturą zagadnienie wstępne dotyczy wyłącznie stanów prawnych i faktycznych, w których rozpoznanie głównej sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd, tj. bez którego rozstrzygnięcia w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji w głównym postępowaniu administracyjnym; wskazane przez organ dokumenty stwierdzające prawa do spadku po S. G. nie są między sobą sprzeczne, gdyż w tożsamy sposób regulują kwestie spadkowe (zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo); na podstawie regulacji przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - w tym w szczególności dotyczących terminów prekluzyjnych przy wnoszeniu skarg o wznowienie postępowania - ani skarżącej ani Prezydentowi nie przysługiwały środki zaskarżenia do skutecznego usunięcia z obiegu prawnego jednego z dokumentów stwierdzających prawa do spadku po S. G., co stanowiło warunek podjęcia zawieszonego postępowania. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uwzględnienie przez Wojewodę - w trybie autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. - niniejszej skargi w całości, tj. w ramach przysługujących organowi w tym zakresie kompetencji. W przypadku nieuwzględnienia skargi przez Wojewodę w trybie autokontroli, skarżąca wniosła o: uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Ewentualnie, w przypadku oddalenia niniejszej skargi o uwzględnienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska skarżącej co do wadliwości uzasadnienia Wojewody, tj. w zakresie wytycznych dotyczących zawieszenia postępowania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargi za niezasadne Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy. Postanowieniami z dnia 3 grudnia 2019 r. sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2432/19 i I SA/Wa 2089/19 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz do prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 2089/19. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że tok postępowania administracyjnego, z uwagi na swój celowy charakter, powinien opierać się na racjonalnych założeniach, w tym winien mieć charakter ciągły, to znaczy toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Ciągłość postępowania jest bowiem istotnym czynnikiem zapewniającym możność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w granicach obowiązujących terminów. Z tych względów przerwanie ciągłości postępowania administracyjnego, wskutek jego zawieszenia, musi być traktowane jako wyjątek od zasady ciągłości tego postępowania, a to prowadzi do wniosku, że podstawy zawieszenia winny być interpretowane w sposób ścisły (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 97, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 1 wraz z powołaną literaturą; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 27/05). Należy wskazać, że podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi w sytuacji, gdy organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w tym przepisie, należy rozumieć jako kwestię, która pozostaje poza właściwością danego organu, a bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania, to znaczy organ nie może rozstrzygnąć sprawy ani pozytywnie, ani negatywnie (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1985/15). Z powyższego wynika, że organ obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania, albowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady ciągłości postępowania. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi i w związku z tym zawieszenie postępowania przez Prezydenta [...] było nieuzasadnione, a zaskarżone postanowienie Wojewody [...], aczkolwiek prawidłowe, to zawiera błędne uzasadnienie. Sprawa prowadzona przez Prezydenta [...] o ustalenie szkodowania za przedmiotową nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ani jej rozstrzygnięcie nie jest bowiem w żadnym stopniu uzależnione od wyeliminowania z obrotu prawnego jednego z postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po S. G. z uwagi na tożsamość wskazanych w tych postanowieniach jego spadkobiercach. Zarówno w postanowieniu Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. sygn. akt [...], jak i w postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 1991 r. sygn. akt [...] wskazano jako spadkobierców S. G. jego trzech synów: M. G., L. G. i R. P. Pozostawanie w obiegu prawnym ww. postanowień nie stanowi zatem przeszkody w prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania, bo ten krąg wyznaczają w sposób tożsamy obydwa postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku, co w konsekwencji oznacza, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Inna byłaby sytuacja, gdyby postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku w sposób odmienny określały krąg spadkobierców, co jednak jak wskazano wyżej nie ma miejsca. W tej sytuacji postanowienie Prezydenta [...] zostało prawidłowo uchylone przez organ II instancji. Błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, co oznacza, że Sąd zobligowany był do oddalenia skarg jako bezzasadnych. Odnosząc się do zarzutu skargi Prokuratora dotyczącego pominięcia przez organ II instancji okoliczności wniesienia przez Prokuratora Regionalnego w [...] skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 1991 r. sygn. akt [...], należy uznać go w świetle powyższych rozważań za niezasadny. Złożenie bowiem skargi o wznowienie nie stanowi w niniejszej sprawie przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania o odszkodowanie. Brak wyeliminowania tego postanowienia z obiegu prawnego w dacie orzekania przez organ II instancji pozostaje bez wpływu na kwestię ustalenia prawidłowego kręgu stron niniejszego postępowania. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia przez organ II instancji kręgu stron postępowania poprzez pominięcie D. P. i Skarbu Państwa w postępowaniu przed tym organem, również należy uznać go za bezzasadny. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania jest postępowaniem incydentalnym, a prawidłowy krąg stron postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską zobowiązany jest ustalić organ prowadzący postępowanie główne, a więc Prezydent [...]. Ponadto zauważyć należy, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji D. P. reprezentowana jest przez tego samego pełnomocnika, co skarżąca Z. H., zaś Prezydent [...] wykonując zadania z zakresu administracji rządowej reprezentuje w niniejszym postępowaniu Skarb Państwa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.