I SA/Wa 219/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala sprzeciw Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Ministra Rozwoju (dalej jako organ lub Minister) z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], orzekającą o : ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz [...] z siedzibą w [...] za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną nr ew [...], [...], [...], [...], przeznaczoną pod budowę autostrady [...], dalej "nieruchomość". zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. o wywłaszczeniu jej na rzecz Skarbu Państwa i o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Infrastruktury z [...] marca 2011 r. znak [...]. Wyrokiem WSA w Warszawie z 21 października 2011 r., sygn. akt I SA/WA 884/11 stwierdzono nieważność decyzji z uwagi na rozstrzygnięcie przez organ ponad zakres zaskarżenia (zaskarżone zostało wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania). NSA wyrokiem z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 309/12 oddalił skargi kasacyjne. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. w części dotyczącej odszkodowania. Wyrokiem WSA z 26 czerwca 2014 r., I SA/WA 442/14 skarga [...] została oddalona. Wyrokiem NSA z 19 października 2016 r. I OSK 3146/14 skarga kasacyjna została oddalona. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. orzeczono o przyznaniu odszkodowania w wysokości [...] zł. Odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kwestionując operat sporządzony przez A. K., który zdaniem skarżącego nie oszacował wartości nieruchomości ale wartość zorganizowanej jednostki gospodarczej. Przy piśmie z [...] lutego 2019 r. nadesłano opinię Komisji Arbitrażowej przy [...] z [...] stycznia 2019 r. zawierającą negatywną ocenę tego operatu. Organ II instancji rozpoznając odwołanie zastosował art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D.U. 2018, poz. 1474 ze zm.), dalej "ustawa". Stwierdził, że operat z [...] sierpnia 2017 r. R. K. nie został sporządzony prawidłowo. Błędnie do wyceny przyjęto dzień [...] grudnia 2010 r. jako datę właściwą do określenia poziomu cen i wartości nieruchomości. Doprowadziło to do wyliczenia odszkodowania na podstawie danych historycznych a nie obecnych. Nie została uwzględniona zmiana stanu prawnego s mianowicie to że po wszczęciu postępowania administracyjnego a przed wydaniem decyzji weszła w życie ustawa nowelizująca z 25 lipca 2008 r. Zgodnie z przepisami przejściowymi do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do jej wejścia w życie należało stosować przepisy dotychczasowe. (art. 6 ust. 1). Natomiast w zakresie wysokości i wypłaty odszkodowania przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym. (art. 6 ust. 2). Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy gdyż wartość nieruchomości powinna zostać ustalona wg stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wg wartości z daty ustalenia wysokości odszkodowania a nie z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu. W wytycznych organ wskazał na konieczność zastosowania się do zaprezentowanej oceny prawnej i uzyskania opinii na podstawie obecnie obowiązującego stanu prawnego. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] z siedzibą w [...]. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 6 ust 3 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o raz o zmianie innych ustaw poprzez przyjęcie wniosku, że operat R. K. nie został sporządzony prawidłowo (przyjęcie wartości na datę [...] grudnia 2010 r.) podczas gdy przepis przejściowy art. 6 ust. 3 noweli odnosi się tylko do takich kategorii spraw w których wydawana jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji tym samym, skoro w niniejszej sprawie nie wydano decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się art. 6 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 tej ustawy. Z brzmienia art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej wynika, że dotyczy on postępowań dotyczących ustalenia odszkodowania jako odrębnych postępowań administracyjnych tymczasem w niniejszej sprawie nie wydano odrębnej decyzji odszkodowawczej ale decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Poza tym z przepisu tego wynika, że dotyczy on nieruchomości przejętych z mocy prawa a nie wskutek wydania decyzji o wywłaszczeniu – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Art. 10 § 1, 81 w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 84 K.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżących o zgromadzeniu w toku postępowania nowych dowodów w tym dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej i umożliwienie (powinno być uniemożliwienie ) skarżącej zapoznanie się z tym dowodem i złożenie wniosków dowodowych. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy ponieważ opinia Komisji Arbitrażowej nie ma szczególnej mocy dowodowej i podlega ocenie jak każdy inny dowód; zgodnie z art. 157 ugn negatywny wynik oceny nie oznacza że w obecnym stanie prawnym doszło do utraty przez operat stanowiący podstawę decyzji mocy dowodowej; z analizy opinii wynika, że jest ona niekompletna albowiem nie zawiera załączników wymienionych na str. 1 a zatem jej ocena nie mogła być pełnowartościowa; nie zawiera wszystkich stron; chybione są zarzuty Komisji o braku pełnego stanu prawnego poprzez ustalenie na jakich warunkach umownych nieruchomość została oddana w dzierżawę w dacie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi skoro przedmiotem dzierżawy była nieruchomość gruntowa zabudowana, wiedza na temat warunków dzierżawy jest nieistotna dla wyniku wyceny skoro Komisja potwierdziła, że nie ma możliwości zastosowania innej metodologii wyceny gdyż nie ustalono istnienia transakcji których przedmiotem była nieruchomość oddana w dzierżawę; chybione są zarzuty Komisji, "że brak jest danych dotyczących szczegółowego sposobu prowadzenia badań" co powoduje "brak możliwości ich uznania za wiarygodne" w sytuacji w której dane te zostały zaczerpnięte z operatu sporządzonego przez J. K. i K. K.. Nie zażądano tych operatów, jako stanowiących element stanu faktycznego a przepisy nie wykluczają możliwości sięgnięcia do innych dowodów a takimi były ww operaty. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2302 ze zm., – dalej jako P.p.s.a.) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 K.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 K.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 K.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy z [...] sierpnia 2017 r. sporządzony przez R. K.. Z kolei podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji wskazywaną przez organ II instancji był fakt, że opinia ta została sporządzona wadliwie tj. poprzez przyjęcie art. 18 ust. 1 ustawy w wersji nieznowelizowanej i ustalenie wysokości odszkodowania na datę wydania decyzji o wywłaszczeniu podczas gdy prawidłowo powinna być to data ustalania wysokości odszkodowania. Spór w sprawie sprowadza się do wykładni art. 6 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustawa (D.U: 2008. 154. 958). Przepis ten stanowi, że generalnie do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 1). Przepisy dotychczasowe stosuje się także do przedsięwzięć drogowych co do których przed dniem wejścia w życie ustawy nowej została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 6 ust. 1). Natomiast w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy o której mowa w art. 1 (więc ustawy z 10 kwietnia 2003 r. ) w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 6 ust. 3). Historycznie w niniejszym postępowaniu postępowanie zostało wszczęte [...] października 2007 r. a więc pod rządami ustawy sprzed jej nowelizacji. Decyzja ostateczna (pierwsza) została wydana [...] marca 2011 r a więc po wejściu życie nowelizacji. Wyrokiem z 21 października 2011 r. I SA/WA WSA w Warszawie stwierdził nieważność tej decyzji. Art. 6 ustawy nowelizującej ustala generalną zasadę stosowania przepisów poprzednio obowiązujących w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji wszczętych a niezakończonych ostateczną decyzją do dnia jej wejścia jej w życie. Kolejne ustępy art. 6 przewidują od tej zasady wyjątki. Jednym z nich jest sprawa dotycząca ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. Ustawodawca nie rozróżnia przy tym czy ustalenie to zawarte zostało w już w decyzji wywłaszczeniowej (łącznie) czy też odrębną decyzją. Oznacza to, że bez względu na tę okoliczność, gdy przedmiotem rozstrzygania jest kwestia odszkodowania mają do tego rodzaju decyzji zastosowanie przepisy ustawy w wersji znowelizowanej. (por. wyrok NSA z 27 września 2011 r. I OSK 1604/10, Lex nr [...]). W konsekwencji na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania o którym mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według je wartości w dniu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Oznacza to, że opinia sporządzona przez R. K. jest wadliwa, gdyż przyjmuje wartość cen na [...] grudnia 2010 r. a nie na datę ustalania odszkodowania. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 7, 77§ 1, 80 K.p.a. i art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej. Prawidłowo zatem organ II instancji z powodu wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego a w konsekwencji błędnego ustalenia poziomu wartości cen uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Istotnie organ II instancji uniemożliwił stronie zapoznania się z opinią Komisji Arbitrażowej złożoną [...] lutego 2019 r. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia gdyż nawet gdyby organ dopełnił tego obowiązku to i tak rozstrzygnięcie organu II instancji było takie same. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjęty jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego oznacza konieczność istotnego uzupełnienia braków postępowania wyjaśniającego, co przekracza zakres możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 K.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4279/18, LEX nr [...]). W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji należy uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Koniecznie jest bowiem sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w P.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.