I SA/Wa 2195/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. Z., A. K., R. K., A. N., U. N., A. S., B. S., A. D., L. D., B. C., Z. C., B. W., M. W., E. G., F. P., W. P., G. G., J. G., J. K., J. B., U. B., J. P., L. P., J. S., Z. S., K. M., K. S., B. S., J. S., K. S., K. W., M. W., M. C., J. C., S. K., S. K. i Z. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2013 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. nr [...], orzekającą o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z wnioskami o przekształcenie - na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej [...] wystąpili do Prezydenta W. wszyscy współużytkownicy wieczyści tej nieruchomości tj. H. Z., A. K. R. K., A. N., U. N., A. S., B. S., A. D., L. D., B. C., Z. C., B. W., M. W., E. G., F. P., W. P., G. G., J. G., J. K., J. B., U. B., J. P., L. P., J. S., Z. S., K. M., K. S., B. S., J. S., K. S., K. W, M. W., M. C., J. C., S. K., S. K. i Z. Z. Po rozpoznaniu ich wniosku Prezydent W. decyzją z dnia z [...] maja 2013 r. nr [...] orzekł m.in.: I. przekształcić odpłatnie na rzecz wnioskodawców prawo użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m², opisanej w księdze wieczystej [...]; II. określić opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności na kwotę [...] zł, którą to kwotę należy wpłacić na konta: - X w kwocie [...] zł, - Zarządu Mienia Skarbu Państwa w kwocie [...] zł, III. zobowiązać do zapłaty ustalonej opłaty z tytułu przekształcenia wnioskodawców przekształcenia wg kwot wyliczonych na podstawie posiadanych udziałów w prawie użytkowania wieczystego przedstawionych szczegółowo w zał. Nr 1 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji; IV. odmówić obniżenia opłaty o 50% z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości (...). W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowy grunt spełnia wymogi art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. z 2013 r. poz. 83) albowiem w dniu wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy tj. w dniu 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była oddana w użytkowanie wieczyste. Natomiast z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż wszyscy współużytkownicy wieczyści spełniają przesłanki odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis art. 4. ust. 1 ww. ustawy stanowi, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Wobec powyższego, dla potrzeb określenia wyżej wymienionej opłaty, został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego H. P. określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej oraz wartość prawa użytkowania wieczystego na dzień [...].07.201 r. Zatem opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości stanowi różnicę wartości tych praw i wynosi kwotę [...] zł. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że wnioskodawcy przekształcenia wystąpili o zastosowanie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości na podstawie art. 4 ust 10 cyt. ustawy, który stanowi, iż w odniesieniu do nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obniża się o 50%. Dodał, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia [...] marca 2011 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W., które zaświadcza, iż w ramach zabytkowego [...] mieści się nieruchomość położona w W. przy ul. [...] jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych decyzją z dnia [...] maja 1990 r. pod nr rej. [...]. Prawną ochroną konserwatorską objęty został teren fortu [...] wraz ze strefą ochronną wokół niego. Ponadto w dziale III księgi wieczystej [...] został ujawniony wpis na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1990 r. o wpisaniu terenu [...] przy ul. [...] w W. do rejestru zabytków Miasta W., który obejmuje założenie [...] oraz strefę ochronną wokół niego. Prezydent wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż samo położenie nieruchomości na terenie wpisanym do rejestru zabytków nie spełnia przesłanek wymaganych przepisami o obniżeniu opłaty za nabycie nieruchomości o 50% (zob. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 maja 1998 r. sygn. I SA 1754/97, SN z dnia 18 grudnia 2002 r. sygn. I CKN 1268/00, SN z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. II CK 729/04). Z tych wyroków sądów wynika, że do nieruchomości położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków zespołu budowlanego o wartości historycznej lub w obrębie strefy objętej ochroną konserwatorską ze względu na założenia urbanistyczne nie mają zastosowania przepisy dotyczące obowiązkowego obniżenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego o 50%. Prawo do obniżenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należy wiązać z decyzją o wpisie do rejestru zabytku konkretnej nieruchomości, a nie z tzw. decyzją obszarową. Ponieważ przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie [...], który obejmuje założenie [...] oraz strefę ochronną wokół niego, zaś sama nieruchomość [...] działka ewidencyjna nr [...] nie jest indywidualnie wpisana do rejestru zabytków, dlatego też organ uznał, że nie jest możliwe obniżenie o 50 % opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości - zatem opłata wynosi [...] zł. Na zakończenie organ podniósł, iż decyzja zawiera również rozstrzygnięcie w kwestii przekazania 25 % kwoty na rzecz powiatu, na którego obszarze położona jest nieruchomość – wskazując jednocześnie, że rozstrzygnięcie w kwestii podziału środków z opłaty za przekształcenie prawa użytkowana wieczystego w prawo własności nie ma charakteru sprawy cywilnej. To, iż przychody powiatu stanowią w istocie świadczenia, których źródłem są stosunki cywilnoprawne, nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru w ramach sektora finansów publicznych. Kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza strefą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych. Oznacza to, że od wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będących dotychczas własnością Skarbu Państwa, potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na którego obszarze położona jest nieruchomość. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta W. wnieśli wszyscy współużytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości - wnosząc o uchylenie decyzji w IV punkcie rozstrzygnięcia i przyznanie im 50 % bonifikaty, o której mowa w art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2013 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że z uwagi na zarzuty zgłoszone w odwołaniu przez strony pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o zajęcie jednoznacznego stanowiska w kwestii czy ww. nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym wpisana jest do rejestru zabytków. W odpowiedzi [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, iż nieruchomość (wraz ze współczesnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym) znajduje się na terenie [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] maja 1990r. pod. Nr rej [...]. Prawną ochroną konserwatorską objęty został fort [...] wraz ze strefą ochronną wokół niego tzn. [...] m od linii wału [...]. [...] stanowi złożoną strukturę przestrzenną opartą o historyczny układ stref [...] w granicach ziemno - murowanego założenia [...], zaś w związku z powyższym wpis do rejestru zabytków obejmuje cały zespół [...], nie zaś pojedyncze komponenty tegoż założenia. Tym samym ww. nieruchomość, oznaczona jako działka ew. nr [...] zabudowana współczesnym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym nie jest indywidualnie wpisana do rejestru zabytków. Stosownie do przepisu art. 4 ust. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. w odniesieniu do nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków opłatę za przekształcenie obniża się o 50 %. Niniejsze obniżenie o 50 % jest bonifikatą obligatoryjną i przysługuje tylko wtedy, jeśli do rejestru zabytków wpisano nieruchomość, a nie zespół urbanistyczny czy ruralistyczny (patrz M. Gdesz "Komentarz do ustawy o. przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności"; Zielona Góra 2011). Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ochroną konserwatorską objęty jest zespół [...], zaś współcześnie wybudowany budynek w żadnym wypadku nie stanowi jego części ani nie jest wpisany do rejestru zabytków! indywidualną decyzją konserwatorską.. W ocenie Wojewody decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2013 r. podlega uchyleniu ze względu na błędne określenie podmiotu, na rzecz którego winna wpłynąć opłata przekształceniowa oraz orzeczenie w sprawie roszczenia o zapłatę 25 % środków (wpływów) jakie uzyska X. Organ ustalił, że jest bezsporne, iż dotychczasowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, którego uprawnienia wykonuje X. Z przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P jednoznacznie wynika, że opłata z tytułu przekształcenia winna być uiszczona na rzecz X, tj. podmiotu wykonującego prawo własności dotychczasowego właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa). Natomiast Miastu W. będzie przysługiwać roszczenie o zapłatę 25 % środków uzyskanych przez Agencję. Dodał, iż organ I instancji nie był uprawniony do odmiennego określenia podmiotu, na którego rzecz winna zostać wniesiona opłata. Oznacza to, że Prezydent W. naruszył przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2013 r., poz. 83) w związku z przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Z uwagi na fakt, iż wskazane uchybienia stanowiące naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w zakresie postępowania dowodowego mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy Wojewoda [...] orzekł jak w rozstrzygnięciu. Podniósł również, że Organ I instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę rozważy powyższe zasady i okoliczności, a także weźmie pod uwagę zarzuty podniesione w odwołaniu przez strony i stosownie do ustalonego stanu prawnego i faktycznego wyda właściwą decyzję rozstrzygającą przedmiotową sprawę. W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wniesionej przez Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. Z., A. K., R. K., A. N., U. N., A. S., B. S., A. D., L. D., B. C., Z. C., B. W., M. W., E. G., F. P., W. P., G. G., J. G., J. K., J. B., U. B., J. P., L. P., J. S., Z. S., K. M., K. S., B. S., J. S., K. S., K. W., M. W., M. C., J. C., S. K., S. K. i Z. Z. - czyli wszyscy współużytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może uchylić zaskarżoną decyzję i powinien sprawę rozpoznać ponownie. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę i rozstrzygnąć ją merytorycznie. Jest bowiem nie tylko organem kontrolującym orzeczenie pierwszoinstancyjne, ale równocześnie organem merytorycznym zobligowanym do ponownego rozpoznania danej sprawy. W ramach wykonywania wyżej opisanych powinności procesowych organ odwoławczy zobligowany jest do oceny całego zebranego materiału dowodowego w sprawie i jego oceny w aspekcie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Tego obowiązku ustawowego nie dopełnił Wojewoda [...], całkowicie pomijając wyrażenie swego stanowiska odnośnie oceny zebranych w sprawie dowodów oraz braku ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Stanowi to rażące naruszenie przepisów procesowych, które miało wpływ na wynik sprawy. Następnie podniesiono, że organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na piśmie informacyjnym [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a całkowicie pominął takie dowody jak decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.1990 r., a także wypisy z księgi wieczystej prowadzonej dla wyodrębnionych lokali mieszkalnych stanowiących własność skarżących. Z dowodów tych zaś wynika fakt, iż działka nr [...] jako część fortu [...], leżąca w założeniu fortecznym, jest objęta ochroną konserwatorską. Spełnia tym samym wymogi prawne określone w art. 4 pkt. 10 ustawy przekształceniowej z 2005 r. Na zakończenie skarżący podkreślili, że Wojewoda [...], mimo swej powinności skontrolowania zaskarżonej decyzji, nie zajął stanowiska co do zarzutu wadliwej oceny organu pierwszej instancji o braku podstaw do odmowy uwzględnienia obligatoryjnego zastosowania 50% obniżki opłaty, przewidzianej art.4 ust. 10 ustawy o przekształceniu. Sam także nie ustalił ani nie wypowiedział się na temat charakteru prawnego działki nr [...], będącej przedmiotem sprawy w aspekcie dowodów z dokumentów przesądzających o jej zabytkowym charakterze - jako części [...] (wpis w Księdze Wieczystej). Ponadto rozważania prowadził w stosunku do innej działki o nr [...] - nie będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Uzupełniająco skarżący wskazali na wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/WA 2316/11 z dnia 24 maja 2012 r. wydany w podobnej sprawie dotyczącej działki nr [...] leżącej na terenie [...], w którym Sąd jednoznacznie wskazał, iż w tej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 4 ust. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dna 11 września 2014 r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 51/14 uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, chociaż z innych powodów niż wskazano w jej treści i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w sprawie jest bezsporne, iż objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość położona w W. przy ulicy [...], oznaczona jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] stanowi własność Skarbu Państwa, którego uprawnienia wykonuje X. Przepis art. 11 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z odrębnych ustaw starosta jest reprezentantem Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności jest sprawą z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Jedną z takich odrębnych ustaw o jakich wspomniane jest w powołanym art. 11 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 2010 r. nr 1367, poz. 206). W zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa powierzonymi Agencji (art.14.ust.1) własność organów określa przepis art.14 ust 2a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P, zgodnie z którym Prezesowi Agencji przysługują uprawnienia wojewody zaś dyrektorom oddziałów regionalnych Agencji uprawnienia starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z wyjątkiem uprawnień dotyczących wywłaszczenia nieruchomości. Zatem w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i została powierzona X w trybie art.14 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P, ogólna reguła odnosząca się do właściwości organów w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, określona w art. 4 pkt 9 i 9 b1 oraz art.11 ust1 i art. 9 a u.g.n., zostaje zmodyfikowana przez przepisy szczególne zawarte w ustawie o zagospodarowaniu Sił Zbrojnych R.P. Zatem decyzje podjęte przez organy obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości - co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takich decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i co obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych taką wadliwością . Wydanie decyzji przez niewłaściwe organy skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności i nie podlegają ocenie sądu co do zgodności z prawem treści merytoryczne takich decyzji. Z tego też względu zarzuty skargi odnoszące się do merytorycznej treści tych decyzji nie mogły być przedmiotem oceny Sądu co do ich zasadności . Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli wszyscy współużytkownicy wieczyści nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], X oraz Wojewoda [...]. We wszystkich złożonych skargach kasacyjnych skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który zakwestionował właściwość Prezydenta W. działającego jako starosta oraz Wojewody [...] do wydania decyzji w tej sprawie. W uzasadnieniu skarg przedstawiono szczegółową argumentację podniesionych zarzutów przemawiającą za przyjęciem stanowiska, iż wskazane przez Sąd pierwszej instancji organy X nie są właściwe w przedmiotowej sprawie. Skarżący podnieśli, że art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w sposób jednoznaczny określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji przekształceniowej - wskazując na starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, bez względu na to czy nieruchomość znajduje się w zasobie, którym gospodaruje czy też w zasobie X, czy też innych agencji. Przepis art. 3 ust. 1a ustawy o przekształceniu wskazuje również jednoznacznie, iż organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi w aspekcie zebranego, wyczerpującego materiału dowodowego. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OSK 501/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania - stwierdzając, że skargi kasacyjne złożone w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie, bowiem wszystkie podniesione w nich zarzuty są uzasadnione. Sąd stwierdził, iż kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a powierzonych X jest starosta w pierwszej instancji a organem wyższego stopnia jest wojewoda, czy też organy X. Następnie stwierdził, że nie podziela stanowiska WSA w Warszawie wskazującego na właściwość organów X do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – z uwagi na niewłaściwą interpretację przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2013 r., poz. 83) oraz ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 2010 r. nr 1367, poz. 206). Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organy X nie mogą orzekać w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości określają organy właściwe w tych sprawach (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1361/13 i z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 257/14 pub. www.nsa.gov.pl.). Stanowisko wyrażone w tych wyrokach podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Dodał, że nie mógł skorzystać z zastosowania wnioskowanego przez strony skarżące art.188 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie orzekł co do istoty sprawy, a zatem wypowiadanie się w tej kwestii przez sąd drugiej instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - uznał, iż Sąd I instancji niesłusznie zakwestionował właściwość Prezydenta W. działającego jako starosta oraz Wojewody [...] do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a powierzonych X, gdyż były to organy właściwe do wydania tej decyzji. Rozpoznając zatem ponownie niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wojewoda [...] - uchylając decyzję organu I instancji - wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zaś wyjątek od powyższej zasady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Wojewoda [...] - podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2013 r. - nie przekroczył uprawnień przyznanych mu przepisem art. 138 § 2 kpa, gdyż przeprowadzenie dodatkowego postępowania byłoby utrudnione do przeprowadzenia w ramach postępowania odwoławczego. Poza tym fakt dwukrotnego (w pierwszej i w drugiej instancji) rozpatrzenia danej kwestii zawsze jest korzystniejszy dla uczestników postępowania. W niniejszej sprawie Wojewoda skierował sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na błędne określenie podmiotu, na rzecz którego winna wpłynąć opłata przekształceniowa oraz orzeczenie w sprawie roszczenia o zapłatę 25 % środków (wpływów) jakie uzyska [...]. Stwierdził, iż opłata z tytułu przekształcenia winna być uiszczona na rzecz [...], tj. podmiotu wykonującego prawo własności dotychczasowego właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa). Natomiast Miastu W. będzie przysługiwać roszczenie o zapłatę 25 % środków uzyskanych przez X. Uznał, że uchybienia te stanowią naruszenie przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – miały więc istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto Sąd pragnie zauważyć, że operat szacunkowy był aktualizowany na dzień [...] września 2013 r.- zatem jest już nieaktualny i wymaga kolejnej aktualizacji lub sporządzenia nowego operatu – co także powinien wykonać organ I instancji. Wojewoda podniósł również, że organ I instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę rozważy powyższe zasady i okoliczności, a także weźmie pod uwagę zarzuty podniesione w odwołaniu przez strony i stosownie do ustalonego stanu prawnego i faktycznego wyda właściwą decyzję rozstrzygającą przedmiotową sprawę. Tak więc – wbrew obawom skarżących – organ II instancji nie narzucił rozstrzygnięcia organowi I instancji. Nie ma takich możliwości prawnych a ponadto wyraźnie wskazał, aby Prezydent wziął pod uwagę zarzuty podniesione w odwołaniu – w tym oczywiście także ten dotyczący zapoznania się ze stanowiskiem WSA w Warszawie zaprezentowanym w wyroku z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt 2316/11. Sąd pragnie także zauważyć, że zaskarżona decyzja Wojewody zawiera pewne mankamenty i nieścisłości, jednakże nie narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).