I SA/Wa 2223/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1960 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], w udziale Skarbu Państwa utrzymał powyższa decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku A. W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].09.1960 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej w udziale własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że organ dekretowy zasadnie odmówił przyznania decyzją z dnia [...] września 1960 r. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie dało się pogodzić korzystania z nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę z jego przeznaczeniem określonym w obowiązującym dla niej planie zagospodarowania terenu. W dniu 25 maja 2015 r., w terminie przewidzianym w k.p.a., wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wniosek A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest niezadowolona z powyższej decyzji nie podając przy tym żadnych merytorycznych zarzutów. Rozpoznając odwołanie organ podniósł, że istotą postępowania prowadzonego w trybie nadzoru jest ustalenie, czy wydaniu kwestionowanej decyzji towarzyszyła co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie rażące naruszenie prawa należy natomiast rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć miejsce ono tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. uznał, że Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją nr [...] zasadnie odmówiło przyznania prawa własności czasowej byłej właścicielce. Podstawą prawną decyzji będącej przedmiotem kontroli, tj. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1960 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] są przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Bezspornym jest, co podkreślił organ nadzoru w skarżonej decyzji z dnia [...] maja 2015 r., iż przedmiotowy dekret w art. 7 ust 1 i 2 określał reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Wniesienie podania o przyznanie prawa własności czasowej z zachowaniem 6-miesięcznego terminu liczonego od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, było przesłanką ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i stanowiło minimum formalne, którego spełnienie było punktem wyjścia do ewentualnego przyznania prawa własności czasowej. Zgadzając się z powyższym, organ podkreślił, iż tzw. wniosek dekretowy był nie tylko pierwszą i podstawową przesłanką formalną, spełnienie której stwarzało po stronie dotychczasowego właściciela uzasadnioną ekspektatywę przyznania własności czasowej, ale był nade wszystko warunkiem sine qua non prowadzenia przez właściwy organ administracji państwowej postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 dekretu. Materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości [...] wskazywał art. 7 ust 2 wspomnianego dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z jego brzmieniem gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Kluczowym zatem zdaniem organu staje się w oparciu o treść wspomnianego przepisu ustalenie, jakie było przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym na dzień wydania przedmiotowej decyzji planie zagospodarowania przestrzennego. Odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła mieć bowiem miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości, dotyczyć musiała planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku dekretowego (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08). Planem do którego należy odnieść się dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości są postanowienia Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Zgodnie z zapisami ww. planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1960 r. teren przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] przeznaczony był pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Z materiałów archiwalnych zgromadzonych w aktach własnościowych oraz z materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946 nadesłanych do akt sprawy przez Archiwum Państwowe [...] wynika, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] , ozn. nr hip. [...] znajdował się budynek stary, murowany, 2- kondygnacyjny, mieszkalny, częściowo zburzony. Równocześnie jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (opubl. Lex nr 463485) dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania orzeczenia dekretowego z dnia [...] września 1960 r. w części stanowiącej obecnie m. in. działkę ew. nr [...] z obrębu [...]. objęta była zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z listopada 1959 r., zgodnie z którym przeznaczono ją pod budowę Zespołu Mieszkaniowego "[...] " na terenie położonym w [...] między ul. [...]. Inwestycja miała być zrealizowana przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych (opinia geodety uprawnionego z dnia 14 lipca 2014 r.). Organ oceniając w postępowaniu decyzję dekretową z dnia 20 września 1960 r., aby stwierdzić, czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nie mógł pominąć przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia. Konieczne jest to z tej przyczyny, że w niniejszej sprawie decyzja dekretowa została wydana już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany, rozszerzając między innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy tj., gdy nieruchomość była niezbędna na cele: a) użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych; b) planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego; c) organizacji spółdzielczych i organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Organ zwraca uwagę, że na terenie [...] niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy [...], a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa. Dlatego przepisy tej ustawy należy traktować w tym zakresie jako rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Dla oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1960 r. wzorcem kontroli należało zdaniem organu uczynić przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. (od 6 kwietnia 1961 r. na skutek uchwalenia tekstu jednolitego ww. ustawy - Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 - zawierającego m.in. zmianę numeracji artykułów powyższej ustawy - art. 54). Równocześnie organ podkreślił, iż fakt niepowołania w orzeczeniu dekretowym wprost art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczenia i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Funkcja określona w planie zagospodarowania przestrzennego pod 4-5 kondygnacjowe budownictwo mieszkaniowe była zakreślona dość ogólnie. Dopiero konkretyzacja tej funkcji nastąpiła w decyzji lokalizacyjnej nr [...] z listopada 1959 r., która wpisała powyższy obszar pod budowę osiedla mieszkaniowego przez państwowego inwestora tj. Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych. Decyzja lokalizacyjna z 1959 r. obejmująca nieruchomość położoną przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] potwierdzała, że planowane były budynki wielokondygnacyjne. Sam zaś fakt wydania decyzji o lokalizacji dla terenu przedmiotowej nieruchomości świadczy zdaniem organu o tym, że powyższa inwestycja była konieczna i zaplanowana, zgodnie bowiem z treścią Zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1957 r. Przepisy o lokalizacji inwestycji (M. P. Nr 67, poz. 408) dla każdej zamierzonej inwestycji stanowiącej całość gospodarczą i realizowanej na jednym terenie ustala się lokalizację ogólną (§ 1 w/w Zarządzenia). Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. zasadnie wskazał na zakres zadań wykonywanych przez Zakłady Osiedli Robotniczych. Zgodnie bowiem z art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz. U. z 1948 r., Nr 24, poz. 166), Zakład miał za zadanie spełnianie wszelkich czynności związanych z budownictwem społecznym osiedli i mieszkań pracowniczych, a w szczególności prowadzenie akcji budownictwa pracowniczego finansowanego ze środków przeznaczonych na ten cel w państwowym planie inwestycyjnym. Tym samym przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości dla państwowego inwestora pod budownictwo mieszkaniowe uniemożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę. Zajęcie powyższego terenu pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe (w niniejszej sprawie Zespół Mieszkaniowy "[...] "), a więc na cel zgodny z ustawą wywłaszczeniową, a następnie korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla pozbawiało byłą właścicielkę faktycznej możliwości swobodnej realizacji wszelkich przysługujących jej praw do nieruchomości. Celem inwestycji było zorganizowane budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa, nie zaś indywidualne potrzeby byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, a ponadto było ono realizowane na większym obszarze, obejmującym wiele nieruchomości hipotecznych a zarazem każdy obiekt lokalizowany w obrębie osiedla był funkcjonalnie powiązany z całością. Niezasadne i całkowicie pozbawione sensu inwestycyjnego byłoby pozostawienie pojedynczych nieruchomości, w obrębie całego zamierzenia planistycznego, niepowiązanych z całością. Nic bez znaczenia jest również okoliczność, iż ww. decyzja o lokalizacji określała jako wykonawcę inwestycji - Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych, a więc podmiot wyspecjalizowany w budownictwie mieszkaniowym. Organ nadzoru ustalił przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz to, iż objęta była ona decyzją lokalizacyjną a ustalenia te potwierdzają możliwość zastosowania ustawy z 1958 r. Okoliczność powyższa, jak wynika z akt sprawy, niewątpliwie była również uwzględniona przez organy dekretowe. Organ nadzoru po analizie zebranego materiału dowodowego w sprawie, uznał, że organ dekretowy, prawidłowo przyjął iż nieruchomość nie mogła być wykorzystywana przez byłą właścicielkę zgodnie z przeznaczeniem. Reasumując organ stwierdził, iż zapisy planu dla nieruchomości ozn. nr hip. [...], uszczegółowione decyzją lokalizacyjną, przesądzały o konieczności zagospodarowania gruntu na cele państwowe, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była więc uzasadniona. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. W. zarzucając jej: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm., dalej zwana: "ustawa z dnia 12 marca 1958 r." lub "u.z.t.w.n.") w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, zwanym dalej: "dekretem warszawskim") poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie przez organ dokonujący oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1960 r., że podstawą zawartego w mej rozstrzygnięcia był przepis art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z 1958 r. mimo, iż z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że do zaskarżonej decyzji nie można zastosować tych przepisów, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że decyzja została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a zatem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji i; odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1960 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] pomimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, 3. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; - niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. (I OSK 591/13), który nakazał organom administracyjnym przede wszystkim ocenić przedmiotową sprawę pod kątem przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego z jednoczesnym wskazaniem, że art. 51 u.z.t.w.n. w zw. z art. 3 u.z.t.w.n. nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie (str. 7 uzasadnienia wyroku); 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji rozpatrując sprawę ponownie stosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu w wyroku NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. (I OSK 591/13). Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji ją poprzedzającej - tj. decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ze stanowiskiem Ministra reprezentowanym w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim wydając zaskarżoną decyzję zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ związany był przede wszystkim oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. (I OSK 591/13), które przesądziły o kierunku rozstrzygnięcia. NSA w Warszawie nakazał organom administracyjnym przede wszystkim ocenić przedmiotową sprawę pod kątem przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego Z jednoczesnym wskazaniem, że art. 51 u.z.t.w.n. w zw. z art. 3 u.z.t.w.n. nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie (str. 7 uzasadnienia wyroku). Mając powyższe na uwadze wskazała, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju zarówno jako organ odwoławczy jak i organ pierwszej instancji dowolnie i wybiórczo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zdaniem skarżącej analiza treści orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1960 r. wskazuje jednoznacznie, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego oparta została w tym przypadku wyłącznie na treści art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Tym samym zostało ono wydane na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, zaś fakt, iż w tej dacie obowiązywał już przepis art. 51 ust. 1 u.z.t.w.n. nie może automatycznie przemawiać za tym, że w/w orzeczenie zostało wydane także i na jego podstawie. O ile przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przewidywał, iż właściciel gruntu, prawni jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujący mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do tego gruntu a Gmina zobowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania (zatem w tym przypadku, przy spełnieniu w/w przesłanki, przepis nakazywał wydanie decyzji pozytywnej), o tyle w przypadku przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. zastosowanie jego nie było obligatoryjne. Przepis ten bowiem jedynie przewidywał możliwość wydania decyzji odmownej. Z uwagi zatem na odmienność tych obu regulacji prawnych różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (vide np.: wyroki NSA dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01). Dlatego też zdaniem skarżącej organ dokonujący oceny legalności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1960 r. bezpodstawnie przyjął, że podstawą zawartego w niej rozstrzygnięcia był przepis art. 51 ust. 1 u.z.t.w.n. Gdyby w treści orzeczenia administracyjnego zostało wskazane, że podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego stanowi art. 3 w zw. z art. 51 u.z.t.w.n., to zmieniałoby to diametralnie sytuację prawną właściciela, gdyż wywłaszczony mógłby wówczas skorzystać z dobrodziejstwa ustawy i domagać się zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Skoro jednak w decyzji nie wskazano podstawy wywłaszczenia to domniemanie takiej podstawy z uwagi na konstytucyjną ochronę prawa własności jest niedopuszczalne. Brak jasnego wskazania przepisów art. 3 w zw. z art. 51 u.z.t.w.n. w treści orzeczenia administracyjnego z 1960 r. w konsekwencji spowodowało, iż wywłaszczony właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni nie zostali powiadomieni iż pierwotny cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, ponadto nie powiadomiono ich również o zamiarze przeznaczenia gruntu na inny cel. Tymczasem zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 u.z.t.w.n. na organie administracyjnym ciążył bezwzględny obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednika prawnego skarżącej, jeżeli ten po uprzednim zwróceniu się do niego przez organ administracji z propozycją zwrotu nieruchomości wyrażał na to zgodę. W przedmiotowej sprawie do czasu wydania kontrolowanej decyzji, budynek stanowił własność poprzednika prawnego skarżącej. Zatem orzeczenie wydane w oparciu o przepisy art. 3 w zw. z art. 51 u.z.t.w.n. skutkujące wywłaszczeniem, w konsekwencji prowadziłoby do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Jest to o tyle istotne, iż w przedmiotowej sprawie oczywistym jest zdaniem skarżącej, że nie zrealizowano celów przewidywanych w zaświadczeniu lokalizacyjnym. Bowiem w dniu 3[...] lipca 1964 r. Inny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę na tym terenie. Przy prawidłowej procedurze, w talom przypadku należałoby zdaniem skarżącej zwrócić się do byłego właściciela z pytaniem czy chce otrzymać zwrot nieruchomości. Powyższe ukazuje, iż koncepcja domniemania działania organu zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami jest chybiona. Przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 u.z.t.w.n. w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym następowało w oparciu o zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organ administracyjny dokonał ustaleń, że przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z listopada 1959 r. wskazując, iż decyzja ta wydana została nie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, a na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji inwestycji (M.P. Nr 67, poz. 408). Tym samym teren został przeznaczony dla państwowego inwestora pod budownictwo mieszkaniowe. Jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, że wydane zostało jedynie zaświadczenie lokalizacyjne. Z kolei w treści w/w zaświadczenia brak jest wskazanej decyzji realizacji inwestycji albo decyzji lokalizacyjnej na podstawie, której zostało ono wydane oraz na podstawie której miała być realizowana inwestycja. Samo zaświadczenie nie stanowi dokumentu planistycznego, na podstawie którego można uznać, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 3 u.z.t.w.n. Ponadto w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentu potwierdzającego wystąpienie inwestora w terminie 6 miesięcy do Prezydium Rady Narodowej o przyznanie terenu objętego zaświadczeniem. Zatem zdaniem skarżącej brak jest dowodów, że w dniu wydania orzeczenia z dnia [...] września 1960 r. w/w zaświadczenie było ważne. Brak jest również dokumentów świadczących o tym w jakim zakresie zatwierdzono plan zagospodarowania stanowiący część projektu inwestycji, co ostatecznie miało potwierdzać granice terenu określonego w zaświadczeniu. Samo zaświadczenie jest niekompletne tzn. nie posiada daty wydania oraz brak jest wskazania o jaką decyzję zostało ono wydane. Zatem zdaniem skarżącej zaświadczenie nie mogło skutecznie funkcjonować w obrocie prawnym. Ponadto z powyższych powodów nie można w/w zaświadczenia traktować jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., ponieważ nie zostało sporządzone w przepisanej formie (brak podpisu) przez powołany do tego organ państwowy, działający w zakresie swojej właściwości. W obecnie obowiązującym stanie prawnym uznać należałoby zdaniem skarżącej takie zaświadczenie za akt prawa wewnętrznego, który nie wywiera skutków poza aparatem administracyjnym. Gdyby zaświadczenie takie powodować miało zmianę planu zagospodarowania przestrzennego to zdaniem skarżącej ustawodawca określiłby to wprost w przepisach traktujących o zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści w/w zaświadczenia wynika, że sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Przedmiotowe zaświadczenie nie było jednak zgodne z prawdą, ponieważ zdaniem skarżącej budynek znajdujący się na spornym gruncie stanowił zgodnie z art. 5 dekretu warszawskiego odrębną własność należącą do J. W. Skoro więc w dniu 18 września 1963 r. J. W. uzyskała pozwolenie na rozbiórkę budynku, oznacza to, że teren pod nim nie został ostatecznie przekazany inwestorowi Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych. Tym samym zaświadczenie lokalizacyjne w stosunku do spornej nieruchomości wygasło zdaniem skarżącej w maju 1960 r. Potwierdza to zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1960 r. Natomiast decyzja udzielająca pozwolenia na budowę innemu inwestorowi z dnia [...] lipca 1964 r. jest kolejnym potwierdzeniem, że sporna nieruchomość nic została ostatecznie przekazana na rzecz pierwotnego inwestora. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika zdaniem skarżącej, że art. 51 ust. 1 u.z.t.w.n. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że organ nie wykazał, iż zostały spełnione przesłanki przedmiotowe z art. 3 tejże ustawy. W niniejszej sprawie w decyzji objętej wnioskiem nadzorczym, jako podstawę odmowy przyznania prawa własności czasowej wskazano okoliczność, że grunt przy ul. [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę wielokondygnacyjnych budynków mieszkaniowych, a zatem dalsze korzystanie z niego było możliwe. Celem inwestora nic była budowa nowych obiektów mieszkalnych, co potwierdza fakt, iż do dzisiejszego dnia stoją na terenie objętym przedmiotowym zaświadczeniem budynki wzniesione przed II wojną światową. Tym samym organy administracji wydając zaskarżoną decyzję bezprawnie pozbawiły byłego właściciela własności budynku oraz praw nabytych na gruncie art. 7 dekretu warszawskiego, pomimo iż korzystanie z budynku oraz znajdującego się pod nim gruntu dało się pogodzić zarówno z planem zagospodarowania przestrzennego z 1931 r. jak również z listopada 1959 r. Organ nadzoru nie rozważył w dostateczny sposób zasadniczej przesłanki rozstrzygnięcia określonej w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i nie udowodnił, że przeznaczenie nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania [...] z 1931 r. nie da się pogodzić z korzystaniem przez dotychczasowego właściciela. Pierwotny tekst ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o u.z.t.w.n. stanowił w art. 3 ust. 2., iż "na obszarze miasta lub osiedla może być równiej wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla)". Tymczasem z treści w/w zaświadczenia nie wynika, że o jego wydanie ubiegało się Prezydium Rady Narodowej. Przepisy o wywłaszczeniu, jako ingerujące w konstytucyjne prawo własności, należy interpretować ściśle, podobnie należy oceniać decyzje wydane na ich podstawie. W takiej sytuacji odmowa przyznania prawa własności czasowej poprzedniczce prawnej skarżącej stanowi mżące naruszenie także art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 u.z.t.w.n. co uszło uwadze Ministra. Zatem zdaniem skarżącej materiał dowodowy zgromadzony W sprawie potwierdza, że sporna nieruchomość nie została objęta ostatecznie w/w zaświadczeniem, czy to z powodu braku wystąpienia przez inwestora do PRN o przyznanie całego terenu, albo tylko spornej nieruchomości, czy to z powodu odmowy przekazania przez PRN spornego terenu znajdującego się pod budynkiem będącym własnością J. W., czy to z powodu nie objęcia spornej nieruchomości projektem inwestycyjnym. Zdaniem skarżącej podstawą dla wydania decyzji w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego mogły być jedynie postanowienia planu i gospodarowania przestrzennego a nie treść decyzji lokalizacyjnej. Decyzja taka winna, powinna, uwzględniać przeznaczenie danej nieruchomości w planie. Jak zostało wskazane zarówno w wyroku WSA jak i NSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister powinien mieć na uwadze, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja "dekretowa" została wydana tylko na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Ponadto, bez wpływu na rozstrzygniecie dotyczące "wniosku dekretowego" pozostawała treść decyzji o lokalizacji inwestycji, gdyż ustalenia zawarte w decyzji, inicjującej proces budowlany, w żaden sposób nie mogły być konkurencyjne w stosunku do postanowień planu zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Uzupełniająco organ podniósł, że w trakcie postępowania nadzorczego prowadzonego w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r. organ uzupełnił materiał dowodowy o zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z listopada 1959 r., które objęło przedmiotową nieruchomość. Fakt objęcia nieruchomości przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] ww. zaświadczeniem lokalizacyjnym z 1959 r. nie podlegał dotychczasowej ocenie sądowej, a zatem nie można zarzucić organowi nadzoru naruszenia w tym zakresie art. 153 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone przez stronę rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2015 r. oraz z dnia [...] października 2015 r. w sposób jednoznaczny wskazują, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wymieniona w ustawie z 1958 r. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 ustawy z 1958 r. odmowa przyznania prawa, własności czasowej - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy tj., gdy nieruchomość była niezbędna m.in. na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa, dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Organ nadzoru I i II - instancji wyjaśnił, iż nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. lir hip. [...] objęta została zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z listopada 1959 r., które wpisało powyższy obszar pod budowę osiedla mieszkaniowego, tj. Zespół Mieszkaniowy "[...] " na terenie położonym w [...] między ul. [...] przez państwowego inwestora - Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych. W ocenie organu ww. decyzja lokalizacyjna z 1959 r. potwierdzała przeznaczenie tej nieruchomości przewidziane w obowiązującym dla niej planie zagospodarowania przestrzennego, który to plan przewidywał dla niej funkcję zabudowy zwartej 4-5 - kondygnacyjnej. Równocześnie zajęcie powyższego terenu pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe, a więc na cel zgodny z ustawą wywłaszczeniową, a następnie korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla pozbawiało byłą właścicielkę faktycznej możliwości swobodnej realizacji wszelkich przysługujących jej praw do nieruchomości. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dla terenu działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej obecnie na dawnej nieruchomości przy [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu [...] lipca 1965 r. wydało Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] decyzję o pozwoleniu na budowę. Niezasadny jest zatem zdaniem organu zarzut skarżącej, iż ww. zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z listopada 1959 r. po upływie 6 miesięcy od jego wydania wygasło, z powodu niedopełnienia przez inwestora obowiązków związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji, tj. budowy Zespołu Mieszkaniowego "[...] ". Skarżąca podnosi także, że skoro w decyzji nie wskazano podstawy wywłaszczenia to domniemanie takiej podstawy z uwagi na konstytucyjną ochronę prawa własności jest niedopuszczalne. Do powyższego zarzutu organ odwoławczy nawiązał w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. wskazując, iż okoliczność, że w orzeczeniu organu dekretowego nie powołano wprost art 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu jego wydania i musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Podobnie na prawidłowość odmownej decyzji dekretowej nie wpływa zdaniem organu to, iż nie wskazano w niej planu zagospodarowania przestrzennego na którym oparto rozstrzygnięcie. Dokument ten został bowiem opublikowany, a treść jego była powszechnie dostępna. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 766/10 w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej podstawą do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej mogły być jedynie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego a nie treść decyzji lokalizacyjnych. Równocześnie z opinii wnioskodawczyni wynika, iż zaświadczenie lokalizacyjne nie stanowi dokumentu planistycznego, na podstawie którego można uznać, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z ww. art. 3 ustawy z 1958 r. Odnosząc się do powyższych zarzutów organ przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (publ. Lex nr 463485) wskazującą, iż rozstrzygnięcie o roszczeniach dekretowych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1367/08, Lex nr 531016). Powyższa uchwała wskazuje, iż poza planami przeznaczenie nieruchomości mogły określać także inne dokumenty planistyczne, które np. konkretyzowały funkcje zagospodarowania terenu określone ogólnie w planach zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe niezasadne są także zdaniem organu twierdzenia skarżącej, iż zaświadczenia o lokalizacji, gdyby miały powodować zmianę planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca określiłby to wprost w przepisach traktujących o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak zaświadczenia o lokalizacji nie zmieniały planów zagospodarowania przestrzennego, a jedynie konkretyzowały przeznaczenie określone w takim planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuję: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przy czym Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. wydane zostały po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 591/13) oddalającego skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1752/12). Jak słusznie podnosi skarżąca zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazana co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności dlatego wskazać należy, iż fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok SN z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 kpa enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji i tak w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, wadliwość uzasadnienia, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji tego organu z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1960 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] w części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w udziale Skarbu Państwa. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, a mianowicie nie przeprowadzenie przez organ właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2013 r., który nakazał organowi przede wszystkim ocenić przedmiotową sprawę pod kątem przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego z jednoczesnym wskazaniami, że art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 3 tej ustawy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie, czym naruszył art. 153 ppsa nie stosując się oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku, Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał za niezasadny. W wyroku NSA wprost wypowiedział się, że kontrolowana decyzja została wydana gdy w systemie prawnym funkcjonowała ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadzała istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...]. Zgodnie z art. 51 ust.1 tej ustawy odmowa taka niezależnie od przyczyn wymienionych a art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m, st. Warszawy mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dlatego przy kontroli decyzji dekretowych może być stosowany art. 51 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Oznacza to, że odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 cyt. Dekretu ze względu na cele określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jednak w dacie orzekania przez NSA ze zgromadzonego wówczas materiału dowodowego wynikało, że powyższego artykułu, nie można było zastosować do rozpoznawanej sprawy, ponieważ organ nie wykazał, że zostały spełnione przesłanki przedmiotowe z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że pismo z dnia [...] września 1960 r. znajdujące się w aktach własnościowych nieruchomości nie może świadczyć, że zostało wydane zaświadczenie lokalizacyjne przesądzające o niezbędności przedmiotowej nieruchomości na cele wywłaszczenia określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Istotnym w sprawie jest, że organowi ponownie rozpoznającemu sprawę udało się uzupełnić materiał dowodowy sprawy o brakujące zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] z listopada 1959 r. zawierające datę i podpisane przez właściwy organ tj. Naczelnego Architekta Warszawy (wynika to wprost z § 16 pkt 3 zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do spraw Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1957 r. – Przepisy o lokalizacji inwestycji ogłoszonego w MP Nr 67 z dnia 21 sierpnia 1957 r. pod poz. 408). Co w sposób istotny zmieniło zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy. Wydane ono zostało dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] z którego wynika, że została zatwierdzona lokalizacja szczegółowa dla zespołu mieszkaniowego "[...]" na terenie położnym w [...] między ul. [...]. Z zaświadczenia tego wynika wprost, że przedmiotowa nieruchomość znajdująca się na obszarze objętym zaświadczeniem lokalizacyjnym została przeznaczona na jeden z celów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a wobec tego wskazany w zaświadczeniu podmiot - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych mogła ubiegać się o wywłaszczenie tej nieruchomości. Istnienie bowiem decyzji o lokalizacji szczegółowej było warunkiem sine qua non dopuszczalności wywłaszczenia. Dlatego też zarzut dotyczy tej kwestii Sąd uznał za niezasadny. Organ również ustalił, że planem do którego należy odnieść się dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości są postanowienia Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Zgodnie z .zapisami ww. planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Racy Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1960 r. teren przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...]. ozn. nr hip. [...] przeznaczony był pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną. Z materiałów archiwalnych zgromadzonych w aktach własnościowych oraz z materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946 nadesłanych do akt sprawy przez Archiwum Państwowe [...] wynika, że na nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] znajdował się budynek stary, murowany, 2- kondygnacyjny, mieszkalny, częściowo zburzony. Równocześnie organ powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (opubl. Lex nr 463485), z której wynika, że dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana (np. zaświadczeniami o lokalizacji szczegółowej). A zatem gdy treść zaświadczenia lokalizacyjnego jest zgodna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi jego uzupełnienie oraz uszczegółowienie, to przy rozpatrywaniu wniosków o własność czasową, a następnie przy badaniu legalności orzeczeń dekretowych nie można pominąć takiego dokumentu. Przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109) wskazują, iż dane zawarte, w planach zagospodarowania przestrzennego przesądzały jedynie o najistotniejszych cechach zagospodarowania terenu nieruchomości [...], pozostawiając regulację szczegółów zagospodarowania terenu innym aktom planistycznym. Oznacza to, że zaświadczenie lokalizacyjne wydane na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa, zgodne z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiło obok samego planu zagospodarowania przestrzennego dokument będący podstawą do wydania rozstrzygnięć dekretowych. Tym samym jak słusznie podnosi organ przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości dla państwowego inwestora pod budownictwo mieszkaniowe uniemożliwiło dalsze korzystanie z tej nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę. Zajęcie powyższego terenu pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe (w niniejszej sprawie Zespół Mieszkaniowy "[...]"), a więc na cel zgodny z ustawą wywłaszczeniową, a następnie korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla pozbawiało byłą właścicielkę faktycznej możliwości swobodnej realizacji wszelkich przysługujących jej praw do nieruchomości. Celem inwestycji było bowiem zorganizowane budownictwo mieszkaniowe mające zaspokoić potrzeby mieszkaniowe większej grupy społeczeństwa, nie zaś indywidualne potrzeby byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, co istotne było ono realizowane na większym obszarze, obejmującym wiele nieruchomości hipotecznych, a zarazem każdy obiekt lokalizowany w obrębie osiedla był funkcjonalnie powiązany z całością. Niezasadne i całkowicie pozbawione sensu inwestycyjnego byłoby pozostawienie pojedynczych nieruchomości, w obrębie całego zamierzenia planistycznego, niepowiązanych z całością. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż ww. zaświadczenie lokalizacyjne określało jako wykonawcę inwestycji Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych, a więc podmiot wyspecjalizowany w budownictwie mieszkaniowym. Zatem wbrew stanowisku skarżącej organ ustalając powyższe kwestie przed wydaniem zaskarżonej decyzji dostosował się o oceny prawnej zawartej w wiążącym go wyroku NSA. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że skoro w decyzji nie wskazano podstawy wywłaszczenia to domniemanie takiej podstawy z uwagi na konstytucyjną ochronę prawa własności jest niedopuszczalne, Sąd zauważa, że organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dokonując bowiem, oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa decydujące znaczenie ma stan prawa istniejący w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r. I OSK 1427/08). Ponadto w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18), stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o "gruntach warszawskich. W związku z powyższym uznać należy, iż przy ocenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie można pominąć przepisów wprawdzie niepowołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, lecz obowiązujących w dacie jej wydania. Niewątpliwie powołanie nieprawidłowej podstawy prawnej wskazuje na wadliwość działania organów lecz tego rodzaju uchybienie nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. To, że w dacie wydania decyzji dekretowych obowiązywał już przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu ustawy) świadczy o tym, że decyzje te, zostały wydane także i na jego podstawie. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowane decyzje dekretowe nie zawierają tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na specyfikę prawną gruntów położonych na terenie objętym działaniem dekretu warszawskiego. Z dniem wejścia w życie dekretu własność tych gruntów przeszła z mocy prawa na rzecz gminy [...] następnie z dniem 13 kwietnia 1950 r. stała się własnością Skarbu Państwa. Wspomniany przepis art. 51 ustawy wywłaszczeniowej uwzględniał zatem specyfikę prawną gruntów warszawskich i zdaniem sądu winien być stosowany przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych. W związku z powyższym, przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 1 w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stwierdzić należy; iż są one nieuzasadnione. Zdaniem Sądu organ nie naruszył także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa ponieważ postępowanie administracyjne przeprowadził wnikliwie, rozstrzygnięcie oparł na zgromadzonym i uzupełnionym materiale dokumentacyjnym oraz dokonał prawidłowej oceny kwestionowanego orzeczenia dekretowego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 kpa, a zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadnił. Organ nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymując w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1960 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Sąd również z urzędu nie stwierdził naruszenia prawa, które nakazywałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.